虽然《政府采购法》规定公开招标应该成为政府采购的主要采购方式，但现实中，因为种种原因，部分本来应该实行公开招标的采购项目被批成了竞争性谈判等非公开招标采购方式，或者实行公开招标但是在有效供应商不足三家时，又改批为其他采购方式。政府采购监管部门在审批中表现出来的随意性也被人质疑，把公开招标批为其他采购方式的依据何在？集采机构是否有权向监管部门建议？二者可否齐心协力使审批更为合理？接下来我们将对此予以探讨。

　　　　　　　　　　申请情况复杂 审批亟需合法

　　本来应该用公开招标方式采购的，政府采购监督管理部门却批成了竞争性谈判、单一来源或者询价，集采机构虽然感到有的采购方式批得不合理，但是自己本身并没有审批采购方式的权力，所以也只能硬着头皮去按批下来的采购方式来采购，如果采购不成功，就不得不得让采购人重新申请采购方式，耽误了很多时间……

　　按照批下来的单一来源采购方式采购时，却发现该项目并不满足单一来源采购方式所应具备的条件，其他具备同样条件的供应商开始质疑……

　　“采购活动不能顺利进行，采购环节徒劳增多，这些情况的出现很多时候与采购方式审批得不合理不无关系。”某些地方的集采机构人员提到非公开招标采购方式的审批，就牢骚满腹。那么，在这个问题上，究竟是怎样一种现状呢？

　　采购需求难辨真假

　　当采购人把采购项目报过来时，十万火急地表示自己这个项目比较急，或者比较特殊，必须在特定时间之前完成，不然会影响工作的正常进展……一时间，政府采购监管人员似乎很难从采购人的表现中辨认出究竟是真的急用，还是只是采购人逃避公开招标的借口。

　　采购人说需求非常急，就真的很急吗？如果真的急需要，为什么非要等到最后关口才来采购？另外，何谓“特殊性”？“特殊”的标准如何界定？这都是在现实中有争议的问题。可如果采购人就拿这样的理由来要求采用竞争性谈判方式或者单一来源方式采购，着实会让想秉公办事的审批人员头疼。

　　云南省财政厅政府采购管理处副处长段云波说：“真假难辨是存在的，不过如果确实是采购人找站不住脚的借口逃避公开招标，我们一般不会给其开‘绿灯’，毕竟，采购中的一些原则性的东西还是需要坚持的。”
 
　　为上级而“折腰”

　　一位不愿透露姓名的政府采购监管人员告诉记者，一些项目原本可以通过公开招标的方式采购，但采购人却以采购需求紧急为理由，希望通过更为“便捷”的采购方式，达到自己的采购目的，意欲避开公开招标，不按常规“出牌”，尤其是那些重要的单位，政府采购监管部门出于“畏上”心理只得委曲求全地满足。

　　虽然政府采购是透明的事业，但是“人情”“私情”“畏上”等与政府采购不和谐的音符在某种程度上却还存在着，这不得不让我们深思，所谓的“领导们”是否更应该带头做到依法采购，起到表率作用呢。而作为政府采购监管部门，坚持政府采购的原则如果能成为一种不可动摇的操守，想必也能减少审批采购方式的随意性，保证政府采购能做到起码的公平。

　　新“思维”注入新血液

　　如果听到集采机构无奈甚至有点懈怠地说：“监管部门批成什么采购方式我就用什么采购方式，他们爱怎么批采购方式就怎么批，批得不合理我们也采，出错了也只能是采购方式审批随意造成，是他们的错，与我们没关系。”从几乎是“破罐子破摔”的言谈中，让人似乎感到如果采购方式的审批果真那么随意，如此“伤害”集采机构的话，那么对政府采购监管部门审批权的监督牵制也应提上日程了。

　　或许正是因为发现了政府采购监督管理部门审批时存在着弊端，所以，有些地方在操作中有了新做法，集采机构也介入到采购方式确定中来。

　　比如说，河南省焦作市政府采购办公室如果审批公开招标之外的采购方式，对采购人提出的要求是否合理拿不准时，就会让审批采购方式的空白单子交给采购中心，让焦作市政府采购中心与采购人进行联系，市政府采购中心在进一步了解了采购人的采购需求、进行了充分的市场调查后，再结合平时采购中积累的经验，对用哪种采购方式比较合理心里已经有了相对准确的把握，遂向采购办公室建议。采购办公室依据法律法规，综合采购人的要求和采购中心的建议，做出最后决策，这样的决策似乎相对合理点，而且也容易减少日后由于采购方式审批不合理造成的管采两部门之间的不和。

　　“大力推进公开招标采购方式，提高政府采购活动的透明度。”这是近日财政部部长金人庆在财政系统治理商业贿赂电视电话会议上讲到扎实开展治理商业贿赂工作时提到的，也为政府采购监督管理部门要严格依法审批采购方式敲响了警钟。

　　　　　　　　　　　　　审批重在“依据”

　　政府采购监管部门在审批采购方式时虽存在着不同程度的随意性，但是其主流应该还是依法依规，依照实际情况来审批，不可能脱离法律法规。那么，政府采购监管部门在审批公开招标之外的采购方式时的思路走向是什么呢？审批时什么参照最关键呢？

　　山西省财政厅政府采购管理处副处长马国林解释，审批的依据是法律和采购目录，目录很关键。采购人可能会提出非常个性的要求，但是符合法规的就听，不符合的就不听。政府采购还有审计等部门监督，财政部门也不会乱来，不然就是违反政策，是要负责任的。

　　但是，法律上规定的公开招标之外的集中采购方式的依据并不是很细致，不同的人可能有不同的解读，采购人容易为自己规避公开招标找到借口，这种情况下该怎么办呢？青岛市财政局政府采购管理处处长于全发认为：“虽然法律规定比较粗，但是审批时还是按规定来批，根据实际情况，程序要合法。”

　　有人说，对于采购人说的采购方式，政府采购监督管理部门不能盲听，必须要求采购人拿出证据力证自己的要求是合乎法规合乎实际的。那么，如果采购人要求用单一来源方式采购，政府采购监督管理部门该如何辨认其要求是否合乎法律合乎情理呢？福建省财政厅政府采购管理办公室副主任肖宝铭说：“我们一般会先在网上把采购人的采购需求予以公示，征集供应商，看究竟有无可替代的产品，这就类似于邀请招标，不但可以避免采购人指定品牌的出现，还有可能使代理商之间的竞争最大化。”

　　其实，不管采购人要求用哪种采购方式，政府采购监督管理部门的“审核”工作一定要做到位。比如说如果某个项目是公开招标方式采购，但有效供应商不足三家，这种情况下就需要政府采购监督管理部门在重新确定采购方式时要有一个正确的定夺，以免接下来还会出现失误。肖宝铭介绍福建省在这种情况下的做法，首先要求3个以上的评审专家要看看招标文件有无排斥、歧视性内容，并出具审查结果；其次要核实一下招标代理机构、集采机构发公告的时间是否为20天，采购程序是否合理；再次，采购人要专门递个报告，要求更改采购方式，并阐述其理由，政府采购监管部门如果同意，签署意见之后还要会同财政厅条法处，如果项目特别大，更改采购方式时还得报厅长，如此经过层层把关的做法似乎更为合理点。

　　　　　　　　　　　　　没有调查就没有“发言权”

　　政府采购监督管理部门在谈如何审批公开招标之外的采购方式时，一般都提到“法律依据、结合实际”，表明自己在审批时并无私心，可是在这个问题上，监管部门寥寥数语的解释是否站得住脚呢？

　　由于《政府采购法》本身就存在着很多有待完善的地方，如果采购人钻法律空子，不是更容易出现规避公开招标现象吗？既然“静”的法律本身就存在瑕疵，那么采购方式的审批是不是更应该在正确解读法律的基础上，充分掌握市场规律呢？广西壮族自治区政府采购中心主任梁戈敏解释：“说到底，政府采购受市场结构的影响，政府采购监管部门在审批采购方式时需要对市场有一个明确的洞察。”
 
　　另外，某地政府采购中心负责人很强调“市场”，认为政府采购监督管理部门在审批采购方式时，必须走出去，必须了解市场，不能关起门来闭门造车。“如果是垄断行业、寡头行业，公开招标有用吗？这只能使采购部门更被动。”该负责人甚至用一种有点过激的语言表达：“根据实际情况，什么是实际情况？难道就是采购人的要求？经过研究决定？几个人来研究？怎样研究？其实最终的研究意见也就是两三个人的意见。听证了吗？进行市场调查了吗？没有经过集思广益，没有经过市场调查，这样批出来的采购方式就不能完全做到合理。”  

　　虽是情急之下的激愤之语，但是，却指出了政府采购监管部门在审批采购方式时可能存在的现象，也能使大家更加懂得“市场调查”之于科学合理审批采购方式的重要。

　　在因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，会涉及到采购人向采购监督管理部门申请“审批”的问题，不过有人认为这里的“审”应该是两审，即政府采购监管部门不仅要审核采购人的要求，也要审核集中采购机构的对此参考建议。之后再批比较好，避免审批采购方式时出现随意性。在这个问题上，似乎仁者见仁，智者见智，大家有不同的观点。
 
　　　　　　　　　　　集采：我有经验，所以我建议

　　法律上没有规定政府采购监督管理部门在审批公开招标以外的采购方式时，要经过集采机构建议这一环节，可是为什么诸多集采机构人员那么自信自己在采购方式的确定上应该也可以发挥不可忽视的作用呢？

　　采购专业知识丰富 不少集采机构表示自己因为操作的采购项目比较多，几乎每天都有采购任务，有着丰富的“实战”经验，所以具体到每一个采购项目用哪种采购方式合适，相比较于缺少实际操作经验的政府采购监督管理部门来说，集采机构把握得更准确一点。广西壮族自治区政府采购中心主任梁戈敏感言：集采机构对采购方式的建议是基于丰富的操作经验和丰富的专业知识，所以由采购中心来建议采购方式更合理一点。
 
　　对市场了解更为透彻 为了说明集采机构给的建议更符合实际，河南省焦作市政府采购中心副主任陈东举例说：“某科研单位实验室要采购播种机，播种机并不只有一家生产，但是科研部门要做实验，能达到它实验要求的就只要一家，如果要按照采购人的要求采用询价采购方式，采购结果不能满足采购人要求，达不到科研标准怎么办？所以集采机构了解了市场之后，及时建议改成了单一来源。”
 
　　避免监管部门对采购人偏听偏信 “由于政府采购监督管理部门在审批采购方式时，因为顾及采购人的情面等原因的影响，采购人要求用什么采购方式，监管部门就按照采购人的意思批成什么采购方式，如此随意性的审批态度就有可能使‘阳光’的政府采购充满‘阴霾’。”因此，有的集采机构试图通过自己介入的方式，来减少“偏听偏信”的发生。

　　避免走弯路 集采机构希望能够对采购方式的审批有建议权，这种“感想”也是从日常操作中来的。不少集采机构人员透露，有时政府采购监督管理部门批下来的采购方式根本不适合该项目，使得正常的采购活动无法进行，还需要重新申请采购方式，重新审批，这就耽误了采购时间，走了弯路，从这个角度讲，集采机构希望能用自己的知识，在采购方式的审批上贡献点智慧，使政府采购程序更加顺畅。

　　　　　　　　　监管：集采想“发言”？无理也无据

　　与肯定集采机构建议采购方式观点不同的是，不少政府采购监督管理部门认为，集采机构没有必要参与进来。

　　法律上没有赋予集采机构建议权 《政府采购法》规定了采购人在选用公开招标以外的采购方式时，要经过政府采购监督管理部门的批准，并未提到集采机构也可以对采购方式进行建议。所以，青岛市财政局政府采购管理处处长于全发认为，虽然从一定程度上讲让集采机构对采购方式进行建议，是说得过去的，合理的，是一种可以探讨的方案，但是由于没有法律根据，执行起来就没有依据，就目前状况来说，还是按照法律来比较好。

　　采购会因此越来越复杂 当听到人说集采机构在采购方式的选择上更有经验时，不少政府采购监督管理部门的人员有点不服气：“我们也负责采购监管这么多年了，怎么就能说他们的经验比我们的丰富，我们这么多年白干了吗！”不可否认，政府采购监督管理部门在审批采购方式时，也耳濡目染了很多，积累了一定经验，宁夏回族自治区政府采购管理处处长孟虎表示，对集采机构该不该拥有采购方式的建议权的问题是一个可以讨论的问题，但是如果真的让集采机构再介入采购方式的确定，在一定程度上会使采购程序越来越复杂，增加采购环节。

　　集采机构的建议不一定准确 “集采机构的建议就一定合理吗？谁又能保证集采机构没有私心？”一位不愿透露姓名的监管人员认为集采机构把不属于自己分内的事情揽过去，是心理因素在作怪，希望能拥有一定的“权”。福建省财政厅政府采购管理办公室副主任肖宝铭表示，即便集采机构心中坦荡，做事清白，但是也并不一定保证其任何建议都是正确的，所以虽然他一方面肯定集采机构可以提建议的做法，但是他更主张通过网上公示的方式来把握更准确的产品或者市场信息。

　　　　　　　　　　　　　“建议”不是“越位”

　　当说到集采机构希望能在采购方式的确定上有一种“建议权”时，有人认为这是集采机构的分外之事，是一种“越位”“夺权”的表现，但也有很多人认为集中采购机构的建议好处多多。

　　一种民主精神的表现 福建省财政厅政府采购管理办公室副主任肖宝铭说：“政府采购监督管理部门在审批公开招标以外的采购方式时，是否需要集采机构建议的问题上，我们完全可以发扬民主精神。毕竟集采机构对具体的项目更为熟悉，在商品知识，供应商销售渠道等方面的知识相对监管部门来说更专业。集采机构参与也是对的，也是可行的，我们可以听听意见。”

　　如果采购人以“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购”为理由申请单一来源方式采购，在这种情况下，监督管理部门征求集采机构的建议绝无坏处，毕竟之前是集采机构招标的，肖宝铭对此非常赞同。

　　法律没有禁止的就可以尝试 政府采购领域内的有关专家表示，法律上不禁止的就是可以尝试的，虽然法律上没有明文规定集采机构可以向政府采购监督管理部门建议某个采购项目用哪种采购方式，但是也没有禁止，所以为了使政府采购项目的审批更具科学性，听听集采机构的意见未尝不可，这也是一种集思广益的好办法。

　　采购一线的经验是笔财富 政府采购中，没有“老大”“老二“之分，政府采购监督管理部门和集采机构就像政府采购事业的左膀右臂，都在一条线上，都是在做政府采购事业，需要在协作中共同推动我国政府采购事业的前进。

　　诚如福建省财政厅政府采购管理办公室副主任肖宝铭所说：“政府采购监管部门不要以为听集采机构的意见就是权力被剥夺，其实听听集采机构的意见，虽然会费点时间，但有利于政府采购管理部门做出理由更充分、更科学的决策，政府采购监督管理部门不能摆老大的架势。”
 
　　财政部国库司司长詹静涛就比较重视集采机构一线的工作，他在2004年全国政府采购工作会上提到“集采机构人员在采购一线工作，了解实际情况，有丰富的操作经验，他们的意见、建议对于管理机构制定制度办法是非常需要的。”因此希望管理机构要多听取操作机构的意见，这样才会使制定的制度办法更有可操作性。

　　避免个体行为的出现 当然，听取集采机构的建议，只有在坚持原则的前提下，才能达到所希望的目的。正如广西壮族自治区政府采购中心主任梁戈敏所说：“集采机构选择采购方式也应当遵循一定的规则、标准和规范，进行集体选择，避免个体行为的出现，同时监管部门可以提出纠正意见，双方互相牵制，更合理些。”
 
　　编后： 我们一向主张，要用发展的思路和改革的办法解决政府采购中的矛盾，有了矛盾要正视，而不是逃避。在审批采购方式这个问题上，如果采购人依法采购意识不是很强，试图寻找借口规避公开招标，这种情况下，政府采购监督管理部门就不应该“姑息纵容”，不应该随意把本应该公开招标的项目审批为其他采购方式，而是要把“普法”工作做在“时时刻刻”，抓住一切机会向采购人宣传政府采购，否则一味“顺从”采购人意愿，极有可能造成“寻租”现象的出现，从而背离政府采购的宗旨。

　　从另一个角度讲，为了使采购方式的审批更科学、更合理，监督管理部门集思广益，多点民主精神，听听有丰富实战经验的集采机构的建议也未尝不可，正所谓“兼听则明，偏听则暗。”如果集采机构能够提供建设性的建议，为什么不去听一下？政府采购事业是大家共同的事业，本来就需要监管部门和集采机构的通力合作。

作者：王丽英    文章来源：政府采购信息报