工程政府采购一直是政府采购工作中的难点和焦点，而在经济欠发达地区将工程直接纳入政府采购更需要一定的魄力。近年来，辽宁省铁岭市通过制度衔接、横向联合、以点带面、分步实施等措施，积极推行此项改革。自2004年铁岭市全面启动工程政府采购至今，市广电大厦、图书馆、公安局办公楼建设，以及“棚户区改造”工程，凡河新区水利、绿化工程等十多项政府重点工程全部纳入政府采购，实现了采购规模和范围的新突破。对此，省市领导和有关部门给予了充分肯定，省人大执法检查组经过调研认为：启动和推进工程政府采购，说明该市在资金非常困难的情况下，充分发挥主观能动性，积极理财，管好资金流向，其改革思路清晰、超前。

　　穷则思变

　　铁岭市财政局副局长秦俭说，铁岭的改革能走到今天的规模，除了各级领导的重视和各部门的积极支持，还有着客观必然的因素。地处辽北的铁岭虽然被戏称“大城市”，但在经济上实属欠发达地区。穷则思变，如何使有限的财政资金发挥更大的效益，成了铁岭人考虑的首要问题。而政府采购作为宏观调控的重要手段，对促进经济发展起着难以替代的作用，于是他们把突破口选在了工程项目的政府采购上。通过几年运作，其效果显著，由此也创下了“棚户区改造”工程从拆迁到回迁只用了97天的“铁岭速度”（本报2006年7月26日《一号民心工程的“功臣”》）。

　　据统计，在2004年20509万元采购额中，工程采购达到了8391万元，占采购额比重为41%，比上年增2.5倍，其中市本级采购额13975万元，工程采购额7193万元，占采购额比重为41%；2005年工程采购达到了41970万元，占全部采购额的72.8%，其中市本级工程采购额比重为81.1%，为上年的5.5倍；2006年工程采购达到了46300万元，占全部采购额的73.4%，其中市本级工程采购额比重为83.4%。

　　营造氛围

　　回忆起几年来的工作，铁岭市政府采购办主任韩盛有着切身的感受。他向记者介绍说，我国因《招标投标法》早于《政府采购法》出台，造成各类工程的建设管理部门形成了固有的工作惯性，加上部门利益的驱使，难免在认识上和操作上产生一些“冲突”，比如回避交叉管理、人为制造屏障将法律划定界限等等，工作难度可想而知。为此，他们做了大量的沟通、协调工作，首先则是争取有关部门和领导的理解、支持。

　　在《政府采购法》实施初期，根据《政府采购法》和《招标投标法》相关规定，市财政拿出了关于工程政府采购的法律衔接分析、启动工程政府采购的部门协调意见和工程政府采购实施方案，分别呈报市政府采购工作领导小组研究（组长是常务副市长，成员由市政府办、纪检监察、审计、财政、建委等部门领导组成），最终领导小组明确做出指示：首先是政府工程采购必须贯彻执行《政府采购法》及其相关法律规定，实施“阳光操作”；其次是财政和工程行业管理部门要明确职责，根据两部法律规定，协调落实各个环节的管理定位，对于交叉环节的监督管理要共同实施，并健全约束机制；三是加强各部门间的联系和协调，打破部门观念，共同执行好两部法律及其规定。

　　万事开头难。由于工程政府采购是一项新生事物，与建设管理部门规章制度的协调、衔接，以及使建设部门在认识上和理解上趋同需要一个过程。因此财政部门多次召开政府采购联席会议，联合纪检监察、审计与建设主管部门就相关政策和环节进行深入探讨，研究具体实施方案。在自身方面，鉴于财政内部涉及工程管理的单位和科室有经济建设科、农业科（水工程）、投资审核中心（工程预决算审核）等，从预算到竣工，管理职责贯穿了工程采购全过程，铁岭市财政局党组在《政府采购法》颁布之际召开会议，要求各科室单位借助法律实施的东风，联合起来加强对各类工程采购的管理，全面启动工程政府采购，并以此为主线，强化各环节管理职能，扭转被动局面，解决“重预算、轻招标；重决算、轻监管”现象，形成合力，共同促进政府采购工作的全面实施。内外部的协调和衔接为开展工程采购营造了有利的氛围。

　　落到实处

　　工程采购的实施、操作是一个非常系统、复杂的过程，按照行业管理的特点，该市遵循《政府采购法》中关于集中和分散相结合的原则，招标工程一律实行分散采购。由于前期工作所做的努力和几年的工作成果使然，2005年年初，市政府决定将市广电大厦建设（投资概算4500万元）和市图书馆建设（投资概算4000万元）两项重点工程建设项目纳入政府采购。财政局责成采购办和经济建设科全力以赴，工作定位在服务与管理相结合，协调相关部门做好每个环节的管理工作。

　　目前，两项工程按照预期计划已经顺利完工。两项重点工程采购的实践解决了几个主要问题：一是明确了招标主体和管理的行政主体问题。采购人为招标采购主体单位。财政局作为政府采购监督管理的行政主体，从项目预算、招投标、合同实施、资金控制到竣工决算审核全程监督管理。建委是行业管理部门，负责招标备案、招标文件审核、对投标单位资质审查、报建审批、受理合同备案、质量安全监督和办理开工许可等行业管理。纪检、审计、财政和建委在开标前共同组成监督委员会履行开标、评标的监督职责，这已成为惯例。二是政府采购委托招标代理机构的审批问题。确定了由财政审批采购人和代理机构的代理协议书。三是工程采购评标专家的管理问题。建立起政府采购评审专家库，并按照资源整合的原则，与建设系统的专家库实现了合并和共享。评审专家每次都是开标当天，在纪检、审计、财政组成的监督委员会的监督下，采取省内“异地抽取”（没有投标商的城市）的办法选择专家，这样有效保证了工程的公开、公平和公正，避免了投诉等问题的发生。

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　　铁岭市工程采购模式　　

　　据了解，铁岭市政府采购并没有从制定单项的制度入手来引导工程采购的开展，因为他们在具体工作中体会到，完善制度无非是补充和细化某些条款，而这本身需要通过实践来形成。因此，全市的工程采购在具体的运行中逐步形成了固有的操作和管理模式。

　　实施工程采购项目的立项备案。由政府采购主管部门受理市政府（计委）立项审批或政府会议纪要、工程预算（批复）备案，并及时与各部门协调，研究具体实施方案。

　　审批采购人与招标代理机构委托协议和采购方式。财政负责核准、审批代理机构和委托协议事项。从2004年7月1日开始实行“工程量清单计价”，由采购人委托有资质造价单位或代理机构编制。采购人对编制完的招标文件依法进行修改认定，报财政（采购办）和建委（招标办）审核、备案后发出。采取公开招标以外采购方式的审批由采购人提出申请，财政负责审批。

　　招标公告信息的发布和项目报建。采购人或代理机构必须同时在建设管理部门和政府采购规定的媒体发布招标信息。项目的报建由建委（招标办）受理。

　　资格预审、现场勘察和答疑。由采购人或委托代理机构负责组织，相关规划、设计等部门人员参加。

　　开标和评标时，组成监督委和评标小组。监督委由纪检、审计、财政（采购办、业务科室）和建委（招标办）人员组成，重大项目邀请人大、政协列席监督委。评委专家的组成在监督委监督下，由采购人在开标当天从专家库中随机抽取专家，需采取异地抽取的由财政和建委监督采购人操作。

　　中标结果公示。中标通知书采用建设部门的格式，需在财政（采购办）备案，中标结果公示要同时在政府采购网和工程建设信息网发布。代理机构将完整的采购活动记录同时报采购办和招标办备案。

　　签订采购合同。由代理机构组织采购人和中标施工单位签订合同，在财政、建委按法定时限实施备案。

　　合同履约。采购人负责办理报监、报建和开工许可。在履行合同时发生的设计变更以及工程量变化等情况，要书面报财政（业务科和采购办）审核备案，以备竣工验收。实行“工程量清单”大大减少了决算审核的工作量。

　　资金的支付。目前，只有基本建设资金和国债资金实行专户管理（在项目单位开立），由经建科负责管理支付进度。其他工程（包括城建工程）资金实行了国库集中收付。

　　项目验收。由采购人或其委托的代理机构组织设计单位、监理单位、施工单位、质检部门进行工程验收。财政（采购办、业务科和受委托的投资审核中心）实施验收监督。

　　工程竣工决算的审核。财政委托投资审核中心实施竣工决算审核和绩效评价。审核的依据有招投标文件、合同、决算报告、设计变更、现场签证及实物等。
 
来源：中国财经报  作者：刘烨　贾学颖