公益代位诉讼，是在美国联邦政府合同法律制度框架下，为防制政府合同的承包商向政府为不实请求以获取不当利益，而在联邦《防制不实请求法》（False Claims Act，或译为《反欺骗政府法》）中所引用的独特机制。

　　该制度规定，私人或团体依法可以以政府的名义并为自己的利益，以对政府为不实请求行为的法人或个人为被告，代位政府提起告发诉讼，胜诉或经和解之后，有权利取得政府受赔偿数额的一定比例款项作为报酬。

　　我国政府采购制度的法制化建设正在进行中，与美国类似的公益诉讼制度相应的诉讼制度尚未建立起来。虽然《政府采购法》对政府采购要维护国家利益和社会公共利益有明确规定，但对于惩处弄虚作假行为的规定还不够完善。例如，《政府采购法》规定政府采购合同适用《合同法》，如果政府采购中出现供应商弄虚作假行为，政府采购监督管理部门和相应的行政机关都可以予以处罚直至追究刑事责任，对造成采购方损失的，采购人可以要求赔偿，并且不排除直接起诉至法院的可能。

　　但假如采购人维权不力，使国家利益遭受损失时，检察机关应否，又能否介入？出于公益目的的个人和其他社会团体如果发现其中的违法犯罪问题，除了检举之外，可否借鉴美国《防制不实请求法》的做法允许其直接起诉？政府行政监督的人力和资源毕竟有限，本着维护全社会利益的原则，允许非直接利害关系人站在国家和社会的立场上，对政府采购行为中的不法行为通过法律诉讼的手段进行社会监督，这对完善我国政府采购制度乃至推动法治建设都将有重要意义。

　　从目前的法律规定来看，我国的民事诉讼制度、行政诉讼制度均规定：提起诉讼的当事人应与损害有直接利害关系、有具体损害结果等要件，无相关利害关系的人不可以提起诉讼。而在英美法系和大陆法系国家，检察机关通过提起或直接参与民事诉讼或行政诉讼，以维护国家或社会利益的公益诉讼制度普遍地得到成文法和司法实践的承认，只不过参与的范围和方式各有不同。无直接利害关系的个人或团体的起诉权也得到很多国家司法的承认，如美国除了以上介绍的在政府采购领域的公益诉讼，在《环境保护法》、《反垄断法》等领域也有类似的制度设置。别的国家也有类似的制度设置，如德国的宪法诉讼，英国法院有关公民诉讼的判例，法国的民众诉讼制度等。

　　而从我国目前的司法实践来看，由于没有明确的法律依据，有关的公益诉讼还处于探索阶段。相关的案例有四川省中江县和浙江省浦江县法院审理的国有资产侵权纠纷案，这两个案子都是检察院以原告的名义起诉，最终确认合同无效。我国政府采购法律制度还处于初步形成阶段，相应的法律实证经验不够丰富，这使得对美国这一精心设计的公益代位诉讼制度的思考和借鉴似乎还为时尚早。但“有权利，必有救济”，如果以全民所有为本质的国库财产受到损害，是否允许知情者以普通纳税人的身份主张权利救济呢？目前，《政府采购法》所规范的政府采购行为较有限，军事采购不在该法调整范围之内，一些诸如紧急采购和自营工程等采购项目也容易缺乏法律规范，再加之监督管理机制的运行效率还有待检验，审计监督工作本身人手和权限都有限，这给供应商在政府采购中以种种不实请求的手段舞弊，以谋求不法利益造成可乘之机。建立公益诉讼制度，对搞好政府采购工作，维护公共利益大有裨益。随着人们法治观念的进步，与公益诉讼制度功能类似的制度设计迟早会被纳入法治建设的日程。

　　在法律制度层面上思考建立我国的公益代位诉讼制度，首先要寻求公益诉讼制度的宪法依据。这主要是当事人的适格，《宪法》第十二条关于国家保护社会主义公共财产，第五十四条公民有义务保护祖国利益的条款可以提供初步的宪法基础。从具体的诉讼制度上，要将政府采购的公益代位诉讼制度归入民事诉讼范畴，并将其与行政诉讼领域的民众诉讼制度、公民诉讼制度以及民事诉讼中的集团诉讼制度、一般的涉及国有资产维护或垄断等特殊领域的其他公益诉讼制度区别开，同时也要和刑事公诉制度中的附带民事诉讼制度区别开。其次，对比思考美国公益代位诉讼制度的成功运作还使我们意识到，实现真正的司法独立是整个制度体系实现价值的重要保障。将原来通过行政手段管理行为纳入法律管理之内，可以节省大量行政成本。

　　此外，只有法院真正独立，本着维护全社会利益的原则，监督法律，监督政府，才能赢得社会和公民的信任，激励他们站在国家和社会的立场上，对政府采购行为中的不法行为进行社会监督，实现政府采购制度的价值。
 
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　　公益代位 “公益代位”源自拉丁文“qui tam pro domino rege quam pro si ipso in hac parte sequitur”，原意为“以国王名义并为自己利益提起诉讼者”。

　　1863年，为了制止私人企业欺骗北方联邦军，美国总统林肯发布了《防制不实请求法》，但在1943年，对该法的修正案以及法庭对该法的解释使其失去了威力。爱俄华州的参议员查理斯·格拉斯力自20世纪80年代初期开始，着手参与调查了多起私人军工企业以欺骗手段得到政府合同的事件，在无法找到有效的法律手段后，他转向这条古老的公诉法律。1986年，1863年的《防制不实请求法》得以修正，同年10月由里根总统签署生效。

　　这种代位诉讼，以告发人为原告，对侵害以国家或全体人民为主体的公共利益的不法行为人，代位政府进行诉讼行为。告发人不是本案诉讼基础关系的直接当事人，也不是因为对方当事人的行为而受到损害的相对人，而是依照法律明文赋予的权利，代位政府诉讼。

　　适用范围 除了接受大量政府合同的军工企业之外，其他凡是与政府有财务关系的私人团体都可能适用该法律成为被告。就美国联邦司法实务来看，告发人并不限于一般百姓，还包括州与地方政府或联邦政府的职员、竞争供应商与次承包商，而且以被告供应商内部对不法行为有直接了解的职员最多，所以也被称为“窝里反”诉讼（whistle blower litigation）。

 
来源：政府采购信息报  作者：何红锋