政府采购工程项目招标投标涉及《政府采购法》和《招标投标法》，而两法对于政府采购工程项目的行政监管主体有交叉的规定。行政监管主体的职责不清，造成政府采购实际中，有些项目无人监管，有些项目则重复监管，严重阻碍了政府采购工程项目招标投标的正常进行，迫切需要解决。
　　
　　职责不清 监管缺位与重合现象同时存在
　　
　　某些项目招标无人监管
　　
　　这种情况最为典型的就是被称为“政府采购第一案”的北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财政部未履行对政府招标采购行为的监管职责、未对其投诉予以处理和答复一案。该案中财政部认为，该医疗救治项目是国务院批准的重大建设项目，采用公开招标方式，应当适用《招标投标法》。而对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，在《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》(国办发[2000]34号)和《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》(2002年1月10日国家计委第18号令)中均有明确规定：对国家重大建设项目招标投标活动的投诉，由发改委受理并作出处理决定。财政部将投诉转交给国家发改委处理，不仅避免了两部门重复处理，而且符合法律规定。
　　
　　一审法院则认为，《政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。各级财政部门是负责政府采购的监管部门。财政部公布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》也规定，县级以上各级人民政府财政部门应当依法履行对货物、服务招标投标活动的监管职责。货物则是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本案涉及的血气分析仪，应属于货物采购。原告向被告投诉的是采购代理机构在以招投标方式采购货物过程中招投标的组织不合法的问题，属于被告的监管权限范围，被告未对投诉事项予以回复，应属未履行法定职责，故法院判决财政部对北京现代沃尔公司的投诉予以处理和答复。目前本案正在二审，未有终审结果。
　　
　　不管本案法院审理结果如何，已经存在的事实是由于财政部和国家发改委对本项目供应商的投诉都认为由对方受理，导致出现监管真空，供应商投诉无门。
　　
　　工程项目招标重复监管
　　
　　目前在政府采购工程项目的监督管理时，财政部门和其他依据《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》进行行政监督的部门在具体分工上存在混乱，导致集中采购机构的工作比较难开展。财政部门对政府采购工程项目的监督管理的法律依据是《政府采购法》第十三条“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”而其他行政监督的部门对政府采购工程项目的监督管理的法律依据是《政府采购法》第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”以及《招标投标法》第七条“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”和《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》“工业（合内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。”的规定。
　　
　　应该说法律关于财政部门和其他主管部门对政府采购工程项目的监督管理分工是明确的，但在采购实践中，财政部门认为根据《政府采购法》第十三条的规定财政部门对于所有的政府采购项目（包含工程项目）有权进行采购活动全程的监督；而其他主管部门则不愿意放弃长期以来已经掌握的对工程项目的行政监督权力，认为《政府采购法》明确规定了政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》，因此政府采购的工程招标项目的监督部门只能根据《招标投标法》和国务院的规定来确定。因此，在采购现实中就出现了一个工程招标项目同时向财政部门和建设等行政主管部门登记备案，同时监督的情况，即所谓的“双备案、双公告、双监管”。比起其他采购项目，对于政府采购工程招标的采购人和代理机构来说就增加了一倍的工作量，浪费了采购人和代理机构的人力物力，造成采购效率不高。
　　
　　应该说“双备案、双公告、双监管”是在财政部门和其他行业主管部门对于政府采购工程项目的监督权力纠结不清的情况下的一个临时性办法，虽然照顾了各个部门的权力划分，但不可避免地带来重复工作，效率低下，职责不清甚至权力打架的弊端。更为突出的问题时，财政部门和其他行政监管部门对于工程监管的要求是不相同的，一个政府采购工程项目要想同时满足两个以上行政监管部门的监管要求，实在是为难采购人、采购代理机构和政府采购供应商等政府采购各方当事人。如对于工程施工招标文件的编制，财政部门和建设行政部门都有不同的要求，某些要求甚至是相互矛盾的。某地建设行政部门要求外地建筑商到本地参加投标必须事先到当地建设行政部门备案，凭建设部门颁发的进入当地建筑市场的证明参加项目投标，否则在资格审查时即被拒绝。而当地财政部门则要求政府采购工程项目的招标不得以不合理条件限制潜在投标人，并明确指出要求外地建筑商到本地参加投标必须事先到当地建设行政部门备案的规定不得写入招标文件，否则招标文件不予在财政部门备案。类似财政部门和建设部门对于“外地建筑商是否先备案再投标”的不同要求，让采购人和采购代理机构无所适从，只能采用两套不同的招标文件满足两者的要求，使项目招标得以顺利进行。结果出现了“一个招标项目，两套招标文件，而且两套招标文件都经过了备案，都有效”的怪现状。
　　问题原因 对法律的理解不一致
　　
　　对于当前政府采购工程项目招标行政监管出现的上述问题，分析起来有如下原因：
　　
　　“工程项目”定义不清晰
　　
　　某个招标项目是政府采购工程招标还是政府采购货物和服务招标关系到是由哪个行政机关监管的问题，因此准确界定“政府采购工程项目”就很重要。“政府采购第一案”争议的焦点其实就是医疗救治项目是不是政府采购工程项目，财政部认为该项目是政府采购工程项目，其公开招标依法应当由国家发改委监管，而一审法院则认为该案涉及的血气分析仪应属于货物采购，应当由财政部监管。《招标投标法》第三条规定：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。据此业界普遍的理解就是：工程项目招标特指工程建设项目招标，即建筑物、构筑物的新建、改建、扩建以及装修、拆除、修缮等勘察、设计、施工、监理招标；同时也包含与工程建设不可分割的，实现该工程功能所必需的设备、材料等货物的招标。与工程建设无关的其他名为“工程”的项目如纯网络工程、纯信息工程等都不是《招标投标法》所指的工程项目。因此，政府采购工程项目仅指政府采购工程建设项目。
　　
　　对法律的理解须厘清
　　
　　准确理解《政府采购法》和《招标投标法》等法律关于工程招标行政监管的规定，笔者认为：在政府采购工程项目进行招标投标的过程中，适用《招标投标法》；政府采购工程非招标项目或者政府采购工程招标项目不在招投标过程的都不适用《招标投标法》。具体讲，政府采购工程项目实行招标投标的，在执行《招标投标法》规定的同时，要按照《政府采购法》规定，严格预算管理，加强信息管理，如在政府采购监督管理部门指定的媒体上公告有关信息，落实政府有关经济和社会政策目标，采购国内货物、工程和服务，加强采购合同管理，如采购合同按期提交政府采购监督管理部门备案，支付采购资金，接受有关方面的监督管理等。
　　
　　此外，供应商向政府采购监督管理部门投诉的，政府采购监督管理部门应当受理并及时处理。政府采购是对政府采购活动中预算编制、采购方式、签订合同、资金支付、验收等整个管理环节的规范，招标投标只是政府采购管理环节中采购方式里的一种，具体规范招标投标行为。政府采购的监督管理环节与过程要多于和宽于招标投标。政府采购工程的采购管理涉及多个部门，但在管理上各有侧重，不可相互替代。国家发展改革部门要把项目审批和投资计划关。财政部门要加强对工程建设资金使用的管理，要利用预算管理和支付手段等有利条件，督促政府采购工程采用招标投标方式，促进招标投标法的贯彻实施。工业和信息化、水利、交通、铁道、民航、建设等行政主管部门要在政府采购工程项目招标投标过程（发布招标公告到确定中标人的过程）、施工市场管理以及质量监理等方面发挥监督作用。据此理解，财政部门负责政府采购工程非招标项目和政府采购工程招标项目招投标过程以外的采购过程监督管理，而其他行政主管部门对政府采购工程项目招标投标过程进行行政监督。
　　工程招标救济不适用政采法
　　
　　在政府采购工程项目招标中，供应商（投标人）需要维护自己的合法权益的涉及两个制度：《招标投标法》第六十五条规定的“异议与投诉”；《政府采购法》第六章规定的“质疑与投诉”。
　　
　　从法律规定上看《招标投标法》的异议与投诉和《政府采购法》的质疑与投诉有相同的规定：
　　
　　1．提出的主体相同，都是与招标项目有利害关系的人（《招标投标法》是“投标人和其他利害关系人”，《政府采购法》是“供应商”）。
　　
　　2．对象相同，都是针对与政府采购招标投标过程有关的事项（《招标投标法》是“招标投标活动不符合本法有关规定的”，《政府采购法》是“采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的”。
　　
　　3．处理的主体相同：采购人（招标人）或者招标代理机构和行政监管机关。由于《政府采购法》规定的质疑与投诉对象“采购文件、采购过程和中标、成交结果”在政府采购工程项目招标采购中都属于招标投标过程，而政府采购工程项目的招标投标过程适用《招标投标法》，同时《招标投标法》规定的异议与投诉对象“招标投标活动”也涵盖了招标投标过程，因此，对政府采购工程项目招标采购的异议（质疑）与投诉应当适用《招标投标法》而不适用《政府采购法》。

    来源： 政府采购信息报