三、工程采购未纳入严格意义上的“政府采购”范围，致使招投标代理市场变成商业贿赂温床，领导讲话能够左右评标结果，采购人的意愿接受程度变成了选择招投标机构的唯一依据，工程招标普遍不受政府采购业务监督，所谓的纪委监督没有法律依据，违纪查处机构不能对政府采购业务进行指导。政府采购法指出，本法所指的政府采购，是指各级国家机关、事业单位和社会团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者限额标准以上的货物、工程和服务的行为（第二条）。不容否认的是，现在所谓的政府采购，已分成越来越明显的两大阵营：一是以货物与服务采购为住的传统意义上的政府采购，但仅是政府采购整体中的一部分，是公共财政支出的极少一部分。二是以工程采购为主要内容的工程招投标活动，实施主体是各式各样的社会代理机构，当然是取得财政部门资格认证的，而且这种认证如滚滚洪水势不可当。工程招标占财政支出的80%以上，服务管理机构为计划委设立的招投标中心。两块牌子硬生生撕裂开采政府采购的完整概念，而政府政府采购的“掘墓人”——进行各级招标代理机构的认证与审批的——正是政府采购的各级监管部门。这种行为逻辑上的混乱是政府采购法的悲哀。工程采购纳入政府采购是广大采购人、集中采购机构、法律专家与法律制订者的共同呼声，而目前的尴尬局面说明了什么？除了利益、权利以外，还是利益、权利作祟。工程项目预算资金少则几百万、几千万，多则几亿，几十亿，甚至更高，按一定比例收取的各种规费相当可观，且日积月累更是蔚为大观了，这块利益蛋糕能轻易放弃吗？法律制订者带有理想主义色彩，却没有把采购纳入政府采购的强制措施与办法，国家与政府未能正视采购法律执行力的疲软的现实，未能及时协调好部门体制混乱问题，确实是要负一定的责任的。工程采购是政府采购法立法的原始动力，只要把工程采购真正纳入政府采购范畴，政府采购法的基石才牢固，不然此法将是病态和残破不全的，法律的正确界定没有错，而执行过程中的软弱涣散值得上层给予更多的关注。
   
    四、法律未能就集中采购与分散采购作出明确的规定，难以在不同的行政层次上统一集中采购与分散采购的标准，分散采购的概念模糊，执行效果差，分散似乎变成了授权的规避集中采购的代名词。政府采购法规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合，集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定（第七条）;政府采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购，采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购，纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购，属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购，属于本单位有特殊要求的确项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购（第十八条）。分散采购是弥补集中采购资源相对不足的一种有效的方式，但什么是分散采购，分散采购的执行标准，分散采购的地位，项目审批人是谁，审批权力如何接受监督，如何保证分散采购不成为规避集中采购的借口与攻关手段，分散采购的管理措施，监督手段的组织形式，采购人的不自觉行为如何受到控制等等一系列问题，法律对此显得十分薄弱。目前全国范围正在实行的分散采购一般是依据集中采购目录规定的采购范围与限额标准相统一，采购项目未纳入集中采购目录的限额标准以上的政府采购项目可以实行分散采购，然而过于分散的组织程序设计显得幼稚与仓促，要求按照集中采购的一切程序进行，只要把主持人换成采购人，俨然分散采购变成了遍地开花的另类集中采购机构，大炼钢铁，全民皆兵，这是不恰当的。理解分散采购要从便利采购、时限要求、采购人自主操作性、地位相对不重要、采购规模小、满足采购人多样化需求的角度来设定。分散采购的特点是快、灵、小。快是指采购时限要求短，没有必要再在网站上发布采购信息，请评委评标，请监管部门监督，因为项目预算少，要控制采购成本，时效上以快为基准。灵是指灵活多样。在标准无歧义时可以简化分散采购程序，如在描述性方案基础上就可以进行报价，不必详细制定多份投标书，可以采取竟标方式进行报价。方式灵活不必事事参照集中采购的程序，不然就沦变成变味的集中采购了，反而失去了分散采购的特征。小是指采购金额小，是对集中采购工作量的分解，也不可能存在过多的腐败行为，然而从有些地方投诉案件来看，分散采购审批权以及操作上的不当能引发激烈的争论，甚至把集中采购机构、政府采购监管部门一并牵扯进去，搞得沸沸扬扬。反观审批源头存在的一些问题，监管部门在分散采购审批时一定要慎重，不能突破标准，分散采购要保持自身的独特性、特殊性。从形式上来说，分散采购似乎要包涵属于部门有特殊要求的部门集中采购项目，未纳入集中采购目录的自行采购行为，以及经省级人民政府批准的有特殊要求的自行采购项目，但这样的界定也不准确。首先分散采购突破限额标准过大应该是有危害性的，而部门集中采购，由于行政层次的不同，如中央各部委下属的机构遍布全国各地，部委办局也成立政府采购中心，但这种采购中心不属于集中采购机构，仅能处理部门集中采购事宜，从规模上来说，很难应对大额的采购项目。另外还有一些自行采购项目，特殊性与限额标准有时是很难统一的，这样一来，突破政府采购限额标准就变会演变成一种钻营与规避集中采购的风气，分散采购的根基就会松动，从这点上来说，分散采购的标准有时不能通领部门集中采购与某些自行采购项目，且部门集中采购的行政级别较高，要求基本按照集中采购的程序进行采购，可能没有集中采购机构的自觉性与业务能力。法律未对分散采购的概念、内涵作出明确规定，给各地分散采购的理论探索造成了一定困难，标准不一，局面容易混乱，甚至规定分散采购可以搞五种采购方式，分散采购也可以实行公开招标，这种不伦不类的抄袭是对政府采购实践的亵渎，容易助长与滋生腐败行为。（待续）
 
来源：中国政府采购网    作者：赵昌文