政府采购是公共财政改革的重要内容，自2003年《政府采购法》实施以来，我国的政府采购工作得到了突飞猛进的发展，但在政府采购的发展过程中，还存在众多的问题和矛盾。
很多突出的问题反映在政府采购招标的各环节，尤其是招标工作结束之后往往在管理上被忽略或弱化。对此，本文对政府采购全过程中引入司法服务体系进行进一步的论证和探索，以寻求如何有效解决政府采购中的诸多矛盾和问题的办法。
一、政府采购工作中存在的基本问题
政府采购制度是市场经济条件下政府加强财政支出管理的一项基本制度。《政府采购法》的实施，标志着我国政府采购全面进入法制化的轨道。2003年国务院办公厅转发了《财政部关于全面推进政府采购制度改革的意见》，提出了政府采购制度改革的总体目标、原则、集中采购工作程序、监督检查、实施步骤和配套措施等。作为一项重大的改革，全国各地紧跟形势，按照有关政府采购工作的要求，制定了一系列的制度、措施和办法，使政府采购工作逐步走向规范和完善，但由于此项改革涉及单位间利益的调整和采购操作的实质性改变，因此，在政府采购的全过程中，一系列的突出问题和矛盾不断显现出来，这些问题和矛盾主要表现在：
1、作为《政府采购法》明确的政府采购当事人之一的各级各部门和单位对政府采购工作缺乏应有的认识。
表现在不支持，不理解，甚至认识上存在较大的偏差，认为政府采购手续繁琐，采购周期长，对政府采购产生抵触情绪，不按政府采购的有关规定实行集中采购，或者未经批准擅自自行采购；有的认为统一纳入政府采购后，自己不方便了，不像以往那样想怎么采购就怎么采购，想买什么就买什么，现在自己说了就不算了；有的则从个别采购现象推断一般性结论，认为政府采购不是节约资金，而是浪费资金，且无事实根据地妄加猜测。甚至说政府采购，不是遏制腐败，而是变分散腐败为集中腐败等等，进而对政府采购工作被动应付，甚至进行反面宣传，给政府采购工作造成很大的阻力和困难。
2、作为《政府采购法》明确的政府采购另一当事人的供应商，《政府采购法》及其相关法律法规的实施，逐步地规范了其参与政府采购的营销行为，使他们改变了以往的销售方式和策略，必须按统一的规则办理，必须遵循统一的行为规范，那种以往灵活的甚至可以采取非正常谋取中标的现象将不复存在，在新旧体制交替以及《政府采购法》不断实施和完善的过程中，供应商将会扮演多重角色，给政府采购工作带来巨大的压力和困难。
3、各级政府采购工作发展不平衡，采购范围和规模不一，操作规范性有待提高等，很大程度上制约了采购工作的发展。
从六盘水市的情况来看，全市四个县、特区、区的政府采购工作，钟山区起步较早，于2001年开始起步，六枝、盘县和水城均为2003年《政府采购法》实施后开始起步。虽然四个县均已起步，但发展缓慢，机构不健全，人员不到位，缺乏相应的采购专业技术人员和专家库，甚至管理与执行合二为一，操作欠规范，加之供应商市场发育不全等因素，使县级采购采购范围仍只局限在计算机和公务用车等项目上，采购规模仍处于低水平状态，采购工作中矛盾突出，问题较多。
4、政府采购方式的确定缺乏灵活性。按《政府采购法》的规定，政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和其他采购方式，并规定公开招标为政府采购的主要方式。
但实际操作中，很多采购项目不适宜通过公开招标方式进行，且招标易出现废标或达不到理想的招标要求。如零星分散的现代办公设备、不易制作标书的品目繁多、价格变动幅度大、规格、标准不统一的各类办公家具、厨房设备和招待所设备等。同时，公开招标周期长，给采购人的工作带来很多不便和影响。
5、政府采购代理机构素质不一，内部制度建设以及从业人员的业务培训需存在较大差异。省级以上的政府采购代理机构执业水平较好，地市以下差距比较大，这就给政府采购代理工作的水平和质量提出了挑战。
二、政府采购相关规定及程序中的缺陷
《政府采购法》明确规定，凡是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务行为统称为政府采购。
政府采购的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。为了规范政府采购当事人的行为，《政府采购法》同时规定并明确了政府采购的程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督与检查、法律责任和相关附则，为各级政府采购的实施制定了相应的法律保障措施。但由于《政府采购法》出台之后尚未制定出相应的实施细则和规定，日常政府采购活动中出现的一些特殊问题无法对应和操作，这就容易给政府采购监督管理部门带来对政府采购当事人不利管理的空间。
根据政府采购相关法律法规的规定，目前六盘水市在政府采购的操作程序、资金的支付等各环节上制定了一系列的措施和办法，规定在一个预算年度内，单位进行政府采购，一是必须编制政府采购预算，并根据财政部门批准的政府采购预算编制自身的政府采购计划，这个计划就是本单位当年实施政府采购的唯一依据，无计划不予安排采购；二是根据计划安排申报采购，财政部门批准采购方式后履行采购各环节的操作；三是采购活动完成后，单位提供相关依据申请资金的直接支付手续。
整个程序和过程已经逐步规范和完善，但就因为相关法律法规缺乏具体的操作细则，从而使一些问题的解决存在很大的困难，如采购人应当纳入集中采购而私自进行采购，缺乏处罚的具体细则和规定；由于不同地域的供应商市场发育存在很大差异，地市级以下的一些采购项目外地供应商不愿来投标，从而出现无法满足《政府采购法》对供应商数量等的要求；规定所有采购项目不得指定品牌，但实际操作中很难做到，最起码政府采购当事人要间接指定品牌，从而易于产生带倾向性采购的问题；在采购活动中如果出现投诉处理，根据法定程序和时间的规定进行了处理，但当处理裁定结束之后，时间也许过去了数月之久，原采购项目或本项目的部分配置可能会出现新的变化，如停产、更新等等，这又会为该项目带来不可预见的新问题。等等这一切，有法定本身的不足，有纷繁复杂的变化。
三、个案分析
在政府采购的各环节和过程中，有出色的成功典型，有意欲违规的操作事例，有带倾向性而不达目的的投诉等等，现列举六盘水市市直招标采购中的个别案例进行分析：
案例一：
项目：六盘水市广播电视SDH网络传输设备和光缆租用项目。
时间：2004年第17次市级政府采购。
采购方式：竞争性谈判。
采购监督管理部门：六盘水市财政局。
采购其他监督管理部门：六盘水市监察局、六盘水市审计局。
采购现场公证机关：六盘水市公证处。
项目申报预算价：
1、SDH网络传输设备309.55万元。
2、光缆租用21.178万元。
投标供应商：
1、四川九洲电子科技股份有限公司
2、贵州华视科技网络有限公司
3、贵州双连数字科技有限公司
4、贵州电信六盘水分公司
5、贵州铁通六盘水分公司
评标专家的产生：根据采购项目的特殊性，特聘贵州省广电 局、贵州省网络公司、五○一台的专家和采购人代表共5人组成专家谈判组。
评标原则：
l、坚持公开、公平和诚实信用。
2、评标以投标方递交的投标文件为依据。
3、评标采用综合评分法，对资质、报价、技术、财务状况、信誉、业绩、服务和投标响应度进行评审和质询。
4、采购活动应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。
定标原则：
l、综合评定后评标总得分最高的投标人即为第一中标候选人。
2、采购单位原则上确定第一中标候选人中标，如选择二、三候选人中标，必须有充分的理由说明。
评标与定标：由公证人员和其他各监督管理部门的监督人员现场监督整个评标过程，根据“评标与定标原”原则确定中标候选人。在整个评标过程中，评标专家认真履行职责，与供应商分别进行长达8个小时的谈判，最终确定贵州双连数字科技有限公司为SDH网络传输设备项目第一中标候选人，成交价格为2l9．20205万元；贵州电信六盘水分公司为光缆租用项目第一中标候选人，成交价格为9.588万元。中标候选人和成交价格结果公示3天无疑义按规定发放中标通知书。
执行结果：政府采购当事各方非常满意。
案例二：
项目：六盘水市某行政主管部门中心机房装修、综合布线、防雷接地设施及中心机房设备项目。
时间：2005年GZ20050702市级政府采购。
采购方式：竞争性谈判。
采购监督管理及公证部门：（同案例一）。
项目申报预算价：30.5万元。
投标供应商：贵州惠智电子技术有限公司、贵州海誉科技发展有限公司、贵州天地科技实业有限公司等。
评标专家的产生：现场在市级政府采购专家库中随机抽取4名专家和民主推荐采购人代表1人共5人组成专家谈判组。
评标与定标（含原则同案例一）。
中标：根据投标符合招标文件要求并能圆满地履行合同以及对采购人最为有利的原则，经过专家组推荐，采购人确认，贵州某公司中标，中标金额为21.063元。
执行结果：合同履行历时数月，其间，政府采购相关当事人意欲变更招标文件规定的具体配置及内容和要求，未经同意私自更改，导致最后无法验收付款，最终重新执行招标文件的规定。
案例三：
项目：六盘水市某单位电脑设备项目。
时间：2005年DMZ20051103市级政府采购。
采购方式：公开招标。
采购监督管理及公证部门：（同案例一）。
项目申报预算价：
1、A包84万元
2、B包110万元
投标供应商：投标供应商有来自六盘水市和省直等的电脑经销商共8家。
评标专家的产生：现场在市级政府采购专家库中随机抽取4名专家和民主推荐采购人代表1人共5人组成专家评判组。
评标与定标：根据招标文件规定的综合评分法进行评定，最后综合评定得分最高为第一中标候选供应商。
中标：经过专家组的最后评定，最终由市和省两家电脑公司分别被评定为A包和B包第一中标候选供应商。
执行结果：在中标结果公示期内招标公司收到某电脑公司的质疑，质疑答复期满，财政部门收到提出质疑的公司的投诉，财政部门按照有关法律法规的要求进行了调查取证，由于投诉证据不充分，做出了驳回投诉处理的决定。
针对六盘水市市直政府采购过程中表现出来的以上具有代表性的三个采购案例，我们可以得出这样一个结论：这里的政府采购不但体现了公开、公平、公正的原则，而且充分实现了竞争和效率最大化，政府采购监督管理机关始终处于积极主动的地位，其主要原因离不开这里的政府采购引入司法服务这一事实。
政府采购引入司法服务，也就是将司法公证服务引入政府采购活动的始终，包括招标文件的审查、开标评标的全过程、合同的签订和采购项目的验收等。
其具体的做法是：聘请公证处全程参与政府采购活动，除接受采购人、供应商等单位的法律服务和咨询外，同时依法对政府采购的公开招标、邀请招标、竞争性谈判等进行现场监督和公证，对中标后采购单位和供应商签订的合同进行公证，对采供双方是否认真履行合同进行监督并参与验收工作。财政部门只有当采购单位提供了合法的合同及其合同公证书、验收单、加盖单位印章的发票复印件和其他有效凭据之后才予以办理政府采购项目的国库直接支付手续。
1、从上面政府采购案例一可以看出，SDH网络传输设备项目节约预算资金90.34995万元，光缆租用项目节约预算资金11.59万元，综合本次招标项目，共计节约预算资金101.93995万元，资金节约率为30.82%，取得了良好的经济和社会效益。
负责本项目的政府采购当事人感慨地道出了心里话：“如果此项目让他们自身去采购的话，能节约10%的资金就算是非常理想的了”。
这种结果的产生，首先是招标文件的出台经过了公证人员严格把关，并且通过在有关媒体上发布了招标的信息，面向社会全方位公开，使报名参加投标的供应商都具有非常强的竞争实力；其次，由于项目比较特殊，公证处提出了专家的选择方案，专家名副其实，为开标现场的竞争谈判奠定了良好的基础；再三，公证人员及有关监督管理机关的现场公证和参与，使各投标商充分体会到了招标活动的公开、公平和公正性，保持了良好的投标心态，使本案获得了很大的成功。
2、从案例二分析，政府采购招标过程的结束并不代表政府采购活动的完成。目前从全国绝大多数政府采购的操作都体现出招标结束后缺乏有效的监督，采购人和供应商往往事先有联系，以低价或其他方式谋取中标之后，在履约中再对招标文件进行私自更改，以达到自身的某种目的。
本案中标通知书发出后，采供双方以招标方案不能满足要求等为由提出了一系列的更改方案，并以采购人的名义以文件形式正式向政府采购监督管理部门提出报告，这一违法现象被政府采购监督管理部门严正指出并予以驳回的情况下，采供双方按照招标文件的要求签订了合同并进行了合同的公证。
在这种情况下，应该是不会有什么问题了，但情况比我们想象的要复杂，由于采供双方没有达到事先意欲合法化变更的目的，便采取了偷梁换柱的手法，合同签订是一样，实际操作又是另一样。聪明反被聪明误，他们没有想到的是，政府采购的司法服务是全过程的。项目完成之后，必须报经公证机关进行验收，合格后方可申请办理资金的支付手续。项目反复申请验收不过关，最后只得拆除变更了的设备，重新按合同进行安装才通过验收。
3、案例三是典型的政府采购招标出现质疑和投诉的案例。本案招标文件发出后，采购人突然提出要变更部分招标要求，并以补充文件形式通知了所有参加投标的供应商。
招标公司对采购人的要求非常谨慎，对补充要求条款中的关键问题请示了政府采购监督管理部门、公证机关，并向有关专家进行咨询和把关，均认为虽然该条款有带倾向之嫌，但未作具体的概念说明，无倾向之实。故供应商的投诉缺乏有力的证据被政府采购监督管理机关予以驳回。
四、政府采购引入司法服务是切实可行的
据不完全统计，六盘水市市直政府采购引入司法服务以来，针对单位共进行现场开标监督公证上百件，涉及的采购项目有工程、安装装修、汽车、网络、电脑、办公家具以及锅炉、教学设备等数十个方面，共办理政府采购合同公证数百件，涉及采购金额上亿元，不但节约了采购资金，同时更重要的是保证了采购活动的合法和公正，有效地从源头上预防和遏制腐败的滋生。司法服务于政府采购活动这一体系的产生和执行是切实可行的。
1、可以最大限度地从源头上转变政府采购当事人各方的规范意识和法律意识。在不断完善政府采购的过程中，六盘水市根据上级有关要求，制定了一系列的制度、措施和办法，但各级各部门和单位在具体执行中认识存在不同的差异，依法办事的意识淡薄现象依然存在。
如一些单位申报采购汽车，总是认为，通过政府招标采购的价格比自己联系购买的价格要高，但他们却忽略了通过自己去联系购买间接地增加了很多费用，如接车所发生的差旅及食宿等费用等；有的供应商则认为只要单位愿意，要怎么办就怎么办，自己不受损失就行，办国家的事嘛，单位越不计较越不按规定办是再好不过的了。
种种这些由以往自由采购沿袭下来的采购当事人各方的一系列意识问题是各级政府及其采购监督管理部门需要首先解决的问题。六盘水市政府采购引入司法服务，公证人员在日常的工作中及时接受政府采购当事人各方的法律咨询和服务，不断提高各方积极参与政府采购活动的规范意识和法律意识，充分认识认真执行政府采购制度的必要性和重要性，其意义深远。
2、公证员参与各种采购方式招标现场的监督，对招标情况的合法性进行公证，充分体现政府采购工作的公开、公平、公正和平等、竞争。无论是公开招标、邀请招标，还是竞争性谈判，只要是委托实行集中招标采购的项目，六盘水市的政府采购监督管理机构均要求政府采购代理执行机构通知公证人员现场参与监督和公证，效果非常明显。
公证人员现场参与监督和公证的全过程中，要做的工作很多，之前要对政府采购招标代理机构制作的招标文件（标书）进行全面的审查，看是否符合《政府采购法》、《招投标法》和其他相关法律、法规和规定的要求，是否充分体现了公开、公平、公正和平等、竞争的原则以及是否存在排挤供应商的不正当描述等，只有通过公证人员对标书进行全面审查签字之后，政府采购招标代理机构才能在相关媒体上发布招标信息。
其次，公证员与招标代理机构及政府采购监督管理机构相关人员在开标之前，现场在政府采购专家库中随机抽取专家组成评标小组，负责当次招标项目的评标工作，有效地实施了专家管理和抽取中的合法原则。
第三，对供应商送达标书的时间、地点及按招标文件要求应提供的资料和办理的事项参与监督和登记，对标书的密封情况进行检查公证以及对开标前的各项准备工作及程序进行检查指导，只有各项工作就绪并符合相关要求后，公证员才能宣布按时开标。
第四，在组织评标的全过程中，公证员全程监督，认真做好各环节的记录工作，协同相关监督管理机构人员，及时指导评标过程中的一切问题，评标结束后对招标的全过程进行公证，并明确其公证词将作为政府采购招标工作的重要文档资料整理归档。这一切，有效地保证了整个评标工作严格按照招标文件的规定依法有序地进行。
3、对招标合同进行公证并参与采购项目的验收工作，能有效地解决招标工作完成后供应商与采购人之间私下改变招标结果等一系列突出的问题。
政府采购招标工作的完成只表明政府采购工作的开始。当招标结果在规定的公示期内无任何问题和投诉发生即可按规定向采购人和供应商发放中标通知书，采购人和供应商据以履签供货合同。
签订合同和履行合同往往有一定的周期，这一过程恰恰是政府采购工作监督比较薄弱的环节，前例中采购人与供应商合谋，擅自更改中标结果，在保证中标总金额不变的前提下，私自变更配置及其内容就是明显的例证，严重的可能会导致资产的流失或腐败的滋生。
六盘水市引入司法服务后，要求公证机关对招标合同进行认真审查，看是否与招标文件和中标通知书的内容相符，是否符合《合同法》及相关法律和法规的要求，否则不予进行公证，采购人和供应商就无法办理货款的支付手续。
同时，公证人员还必须参与采购项目的验收工作，如果采购的货物不是合同规定的项目或与合同约定的不相符合，公证人员拒绝在统一的验收单上签字，同样无法办理货款的支付手续。通过司法服务体系的引入，有效地解决了招标工作完成后供应商与采购人之间私下改变招标结果等一系列突出的问题，从源头上有效地预防和治理腐败，使政府采购工作取得了实实在在的效果。
4、认真履行法律咨询服务，协调解决投诉和纠纷，从而切实保证政府采购工作的健康有序发展。
六盘水市政府采购工作引入司法服务，公证人员要肩负起法律咨询服务的职责，采购人、供应商在采购活动中，随时需要对各个环节的相关事项进行咨询，如履签合同过程中相关条款的规定，合同如出现违约后的法律责任以及货物验收过程应注意的事项等等问题，公证人员义不容辞的要承担起一系列的责任和义务。
同时，无论是在政府采购项目的招标过程中，还是在招标结束之后的履签合同或履行合同的过程中，都有可能出现质疑或投诉事项，司法服务的引入，很多法律事项和法律纠纷问题被及时地解决在萌芽状态。
如一些供应商对《政府采购法》及相关的法律规定不一定全面了解，在招标结束后往往会对中标结果提出一些质疑。此时，通过公证人员对照有关法律法规进行耐心的解释和帮助，使问题得到了及时的解决和处理，不至于出现复杂化的局面。
又如一些采购人，很容易忽略依法履约，责任意识淡薄，验收工作草率等，通过公证人员耐心的说教，并严肃地指出一旦出现问题的法律后果，从而使采购工作各环节逐步走向规范化、法制化管理的正常轨道。
总之，政府采购引入司法服务，实现全面、可靠和规范的政府采购操作体系这一做法是切实可行的，它不但使政府采购的货物努力达到货真价实、节约资金的目的，更重要的是保证了政府采购的合法有序进行，从源头上有效地阻断了腐败产生的通道。
来源：政府采购网 作者：任炳才
