问题的提出
 
    《政府采购法》第16条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”

    此条可以说是建立政府集中采购机构的法律依据，从字面上理解也应该是只有设区的市、自治州以上人民政府如有需要才能够建立政府集中采购机构。然而《政府采购法》实施三年多来，虽然部分县区一级的采购规模小，但建立政府集中采购机构的县区不在少数。作者认为，县区一级纷纷成立集中采购机构，且不谈是否符合管采分离之要求，仅就政府集中采购的规模效益而言，势必有所减弱；且由于区县一级政府的权利　　在当地相对较直接，政府集中采购工作被干预的几率增加。

    因此，有必要对该条进行认真分析，正本溯源，使政府集中采购机构的建立更合法，更符合实际需要。
 
    谁有权设立集采机构
 
    法律规范分析

    为了对这一问题进行理论上的阐释，应从对法律规范的分析入手

    何谓职权性规范 法律规范是指通过国家立法机关制定的或者认可的，用以指导、约束人们行为的行为规范的一种。以当今主流法理学家对法律规范的分类，法律规范以调整方式的不同，可以分为义务性规范、授权性规范和职权性规范三种。而“职权性规范是规定国家机关及其工作人员职务上的权利和义务（职权和职责）的法律规范，它既授予了国家机关及其工作人员权力，同时，这些权力也是国家机关及其工作人员的义务，是我国宪法和法律对于国家机关和公职人员的职权规定。”
   
    职权性规范的特征 职权性规范往往存在于宪法、组织法、行政法和诉讼法等部门法里，并且其规范主体、行为模式的行为性质、法律规范的后果等方面都具有自己的特征。

    首先，从主体来说，职权性规范的主体只能是我国各级国家机关及其国家工作人员或者国家机关委托的组织和个人，而授权性规范与义务性规范的主体则是我国的一切社会组织和个人。
 
    其次，从行为模式中行为的性质来说，权利性规范是主体可以做出某种行为，即法律赋予主体的权利；义务性规范则是主体必须和不得做出某种行为，即法律约束主体的义务。两者只具有单一的权利或者义务的性质。职权性规范的独特性在于——职权性规范行为模式中的行为，既是主体可以做出的行为，又是主体必须做出的行为。由于职权性规范主体的不同，他们是代表国家做出行为模式中的行为，所以，法律赋予和约束他们的不是一般的权利和义务，而是与国家管理职能相联系的权力和责任；并且，赋予和约束同时出现。
 
    再次，从规范的法律后果来说，授权性规范的法律后果是肯定的，义务性规范则有两种情况——如果主体依规范要求，国家将予以认可；反之，国家将强制其履行义务并可能同时给予一定的处罚。职权性规范的法律后果也有两种情况，即在行为发生条件具备时，行为主体依照规范要求开展工作，则属依法行使权力和履行责任，此时法律后果是肯定的，反之，主体不依职权性规范要求开展工作，便构成违法失职，有关人员要承担否定性的法律后果。

    联系“设立”问题探讨

    依照以上理论对《政府采购法》第16条进行分析

    行为主体规定为“以上” 从行为主体上说，本条是对设区的市、自治州以上人民政府提出的要求，既如果根据本级政府采购项目组织集中采购的需要，有必要设立集中采购机构的，则设区的市、自治州以上人民政府必须要设立。其主体不是一般的主体，而是设区的市、自治州以上的人民政府，是我国法定的行政机关。
 
    规范行为性质是“刚性” 从本条规范行为的性质来说，本条是对设区的市、自治州以上人民政府的授权，既根据本级政府采购项目组织集中采购的需要，可以设立集中采购机构，同时又是刚性要求——如果有建立集中采购机构的需要，则其必须建立，这是其职责，不能变通或推辞。那么可以说，本条既是赋权，又是法律约束其必须履行职责的根据。

    法律后果设置存“遗憾” 从法律后果来说，《政府采购法》在法律责任这一章并没有针对第16条设置相关的法律责任，这不能不说是一个遗憾，可以认为在立法时“不小心”留下了瑕疵。但即便如此，从以上分析就足以认定，第16条是典型的职权性规范，是立法机构为了规范集中采购机构的设立而进行的明确规定，是对设区的市、自治州以上人民政府赋权的同时进行的刚性职责要求。
 
    因此，设区的市、自治州以上人民政府根据采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构，是有明确法律依据的，其职责和权限是依法获得的。（待续）

来源：政府采购信息报