在政府采购实践中，经常会遇到如果界定采购人，即谁是采购人的问题，集中采购机构在代理实施政府采购项目过程中，也经常会遇到此类问题。《政府采购法》虽然对采购人的概念和范围有明文规定，但在实际操作过程中，也会遇到一些具体问题。比如说，本法规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织，而这些国家机关、事业单位、团体组织具体包括哪些单位，这些单位从事采购行为需要具备什么条件？一个采购项目如果涉及到多个部门、单位，究竟该确定哪个部门或者单位为采购人？采购人使用财政性资金采购的集中采购目录以内或者限额标准以上的货物、工程的服务属于政府采购范围，而财政性资金如何界定，是全部使用财政性资金，还是部分使用财政资金，如果部分使用财政资金，究竟财政资金要占到多大比例才应纳入采购人采购的范围，等等。这些问题，长期困扰着政府采购机构的工作，给政府采购管理工作和操作工作带来诸多不便。
   
    有这样一个案例，某县中学拟建校园网络，县政府对此高度重视，成立了以主管县长任组长，教育局、财政局、监察局、工商局、政府办等有关部门负责人为成员的领导小组，项目由领导小组牵头抓，教育局负责具体抓，项目首付资金（40%）由教育局负责协调，先向银行贷款，项目建成后，由学校偿还贷款并采用分期付款方式支付余款。但谁是采购人，即谁与供方签订合同却一直确定不下来。最初，拟确定县政府为采购人，但觉得不合适；县政府随确定领导小组为采购人，但领导小组不是常设机构，无人承担责任，也做不成采购人；让学校作采购人，学校认为项目由领导小组定，教育局具体抓，使用的部分资金是银行贷款，自己又无采购决定权，觉得也不能作采购人；让教育局作为采购人，教育局认为项目是县政府确定的，学校是使用者，自己也不能作为采购人。因此，就这个问题经过多次开会协调，直到采购活动开始前一天，才由领导小组会议协商，指定由教育局作为采购人（原因是该县正在实施“普九”项目，后期还有类似项目需要建设，由教育作为采购人统一组织采购）。这样确定以后，随之带来的就是如何确定评标委员会成员，让谁作为采购人代表进入评标委员会的问题，也难以确定。既然县政府指定教育局为采购人，那么教育局就可以派出代表参与评标，但学校却不答应，认为项目是学校的，使用者是学校，偿还贷款及后期付款也由学校的责任，如果学校不参与，学校的采购意图如何体现，谁来为学校把关、承担责任，后期的质量管理、项目验收工作又由谁来负责？不得已，经领导小组研究决定由教育局、学校各派一人（一位是教育局局长，一位是学校校长）进入评标委员会参与评标。
  
    在实际工作中，类似这样的案例是很多的。在一些采购项目实施过程中，为了确定谁是采购人经常会争论不休，有些不应成为采购人的单位，为了单位的既得利益，千方百计想成为采购人；而有些应该成为采购人的单位，担心承担责任，又想方设法不作采购人。如何解决此类问题，笔者根据自己对《政府采购法》的理解，并结合工作实际，谈一谈个人对采购人的看法。

    采购人的法律定位

    《政府采购法》规定，采购人是政府采购当事人之一，是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。而按照我国《宪法》规定，国家机关主要包括国家权力机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、军事机关等，但从实际来看，采购人范围中的国家机关还应该包括各级党的机关，如各级党委及其所属机构。事业单位主要是指各级政府为实现特定公益职能或为公众提供服务而批准设立的事业法人。团体组织主要是指各级党派及其政府批准设立的社会团体，其中应包括各级工会、共青团、妇联、科协等人民团体，还应包括在各级人民政府民政部门注册登记的具有行业管理或协调职能的群众性团体组织。

    采购人的资格条件及其基本特征

    采购人是依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织，因此，要成为采购人，必须具备以下条件：
采购人必须具有我国现行《民法通则》规定的具有民事权利能力和民事行为能力，是依法独立享有民事权利和承担民事义务的法人组织。采购人在采购活动中，必须享有独立的民事权利，具有独立的民事行为能力。具体地说，采购人必须是依法成立的，具有法人资格，在采购活动中，具有采购权，能够自主采购或委托采购代理机构采购，能够和供应商签订合同，还必须具有并承担违反合同应承担的法律责任及其相应的行为能力。
   
    采购人采购所使用的资金属财政性资金。按照我国现行财政管理制度，财政性资金包括财政预算资金和预算外资金，财政预算资金是指财政在年初安排的资金和预算执行中财政追加的资金；财政预算外资金是指政府批准的各类收费或基金等。在实际中，各级国家机关、部分事业单位和团体组织全部是财政资金，而部分事业单位和团体组织的日常公务活动和采购所需物品、工程及服务使用的是部分财政性资金，如自筹资金、自有资金等。如全部或部分使用财政性资金的，理所当然属于采购人范围，对于完全使用非财政性资金采购的，则不应作为采购人范围进行管理，这些单位所进行的采购就不受《政府采购法》的约束。
   
    采购人的采购是依法进行的。采购人采购的程序是事先经过严格规定的，在采购活动中，必须严格按照法律、法规和规章制度进行操作，采购行为要受到法律法规的约束，不得随意操作，也不得违背法律法规。

    采购人的采购是公开进行的。在采购活动中，采购人所从事的任何相关活动都要进行记录，且这个记录是完整的、无缺陷的。同时，采购人所进行的采购也是在监管机构或有关职能部门的监督下进行的，并要接受监管机构、有关职能部门和公众、新闻媒体及社会各界的监督，整个过程充分体现真正的公开、公开和公正之原则。
   
    采购人的采购以自用为目的。采购人采购的货物、工程和服务是为了满足自己及其所属机构进行公务活动或为公众提供服务的需要，在通常的情况下，不会用于制造或转售。
   
    采购人采购是非营利的。采购人在采购过程中，从事采购管理和采购操作的人员都是其工作人员，这些人员没有赢利的动机；所采购的货物、工程和服务也不会用来营利。
   
    政府机构在采购人中占有一定份额。政府机构是国内最大的消费者，是采购人的主要组成部分，在政府采购市场占有巨大份额，甚至可以左右国内市场，对市场起到导向作用，对其它采购人可以起到示范作用。

    采购人在采购活动中将承担相应的法律责任。采购人及其采购人员在采购活动中如果行为不规范、造成失误的将会受到监管机构及有关职能部门的查处，或者会被媒体暴光，如果滥用职权、徇私舞弊涉嫌违纪、违法的，必须承担相应的纪律或法律责任。

    在采购活动中如何界定采购人

    在一般的采购项目中，要确定谁是采购人，首先得看谁是采购主体。例如，某县教育局为所属各学校采购电脑，教育局是采购人还是各学校是采购人，这得区别对待。如果教育局是采购主体，负责筹集采购所需资金，组织采购，对所采购的电脑具有所有权和管理权，即所采购的电脑的财产所有权属于教育局，由教育局分配级所属学校使用，各学校只有使用权而无所有权，这时的采购人就应是教育局。但如果采购所需资金是各学校的，教育局在这个过程中只是起到组织和协调作用，将各学校所筹集到资金集中起来，实施统一采购，所采购的电脑的所有权属于各学校，各学校拥有电脑的财产所有权，并且具有管理权有使用权，这时的采购人就应该是学校。因这个项目可能还要涉及到采购资金性质问题，即教育局或者是各学校采购电脑所用的资金是财政性资金还是非财政性资金。在一般情况下，这些资金应该属于财政性资金，因为教育局属于国家机关，从事教育行政管理活动和公务活动的经费来源于各级财政或靠行政事业性收费，各学校的经费也是来源于各级财政或靠收取的学杂费，不管是哪种渠道，都应是财政性资金。所以，如果按照采购资金来源渠道来界定采购人，也是有两种结果，即全部由教育局来投资，教育局具有电脑的采购权、所有权，学校只有使用权而没有所有权，则教育局就是采购人；如果全部由各学校投资并具有电脑的采购权和所有权，教育局只负责组织、协调，则学校就是采购人。在实践中还有一种情况，就是教育局只负责组织招标或者委托其它机构组织招标，确定电脑的供应商和价格、供货条件等，采购合同由各学校与教育局通过招标确定的供应商来签订，这时的采购人也应该是学校，教育局就成了学校的委托代理人了。
   
    从笔者前述某中学采购校园网的案例来看，县政府及其所成立的领导小组和教育局都不应该是采购人，真正的采购人应该是学校。这个案例特殊的地方就在于采购资金是通过县政府协调、教育局负责向当地银行贷款取得的，在项目建成后，学校将分三年偿还贷款和支付合同款项，所用的资金主要是财政拨款和学校收取的学杂费；项目所涉及的债权、债务以及项目建成后所形成的校园网及其设备的财产所有权、使用权也是属于学校，学校理所当然应该是采购人。至于后来经过县政府及其领导小组协调，教育局最终成了采购人，学校倒成了局外人的结果，也让笔者百思不得其解。
   
    在实践中，还有一种情况也会经常遇到，就是上级主管部门为基层单位统一采购设备的现象比较普遍。如市公安局为县区公安局统一采购警用车辆及警用器械、市计生局为县区计生局统一采购计划生育设备、市财政局为县区财政局统一采购计算机，等等。这里也存在着如何界定谁是采购人的问题，从实际来看，大多数是县区单位将采购资金统一交到市级主管部门（有些是县区交一部分，市级补贴一部分），市级主管部门或者自主进行采购，或者是委托集中采购机构统一采购，而绝大多数市级主管部门都愿意实施部门集中采购或者作为采购人委托集中采购机构进行采购，并与供应商签订合同。这样倒也简单，方便了基层单位，且发挥了集中采购的优势，但实际上带来的问题也不少：一是基层单位不能参与具体采购过程，自己的采购意图无法实现；二是采购合同由上级主管部门与供应商签订，而所采购的设备、服务又是县区单位自己的，采购活动中的权利、义务不明，设备及服务质量出现问题也无法解决；三是在项目验收上容易出现责任不明问题，采购过程和合同签订都由上级主管部门负责，但这些部门对项目验收环节疏于管理，或者根本不组织验收，给供应商不完全履行合同造成可乘之机；四是容易造成资产流失，因采购过程由上级主管部门负责实施，合同也是由上级主管部门签订，基层单位只负责接收设备、接受服务，使账务处理、资产登记、财产管理和使用等环节失去必要的监督管理，进而造成资产流失。在政府采购活动中，这样的例子已屡见不鲜，必须引起足够重视。笔者认为，在具体操作过程中，必须把县区单位作为采购人，使县区单位拥有真正的采购权，但为了监督县区单位的资金使用情况，发挥集中采购的规模优势，上级主管部门可以把县区单位的同类项目集中起来，实施部门采购，或者委托具备采购能力的集中采购机构实施集中采购。这样，上级主管部门在整个采购活动就成了县区单位的组织协调机构，负责组织协调采购过程中的有关事宜，对集中在一起的采购项目自主进行采购，或者委托集中采购机构采购。但不管是哪种情况，县区单位作为采购人的身份是不容改变的，在上级主管部门或集中采购机构的采购结果确定后，可通知县区单位按照采购结果分别与供应商签订合同，并享有合同规定的权利，承担合同规定的义务。

来源：硅谷动力