美国联邦政府差旅服务采购改革及其经验借鉴

　　无论是从改进差旅服务、提高差旅效率来说，还是从加强成本费用分析、控制行政开支来说，都有必要建立一级政府统一的差旅服务系统，充分利用日新月异的网络技术，提高差旅管理绩效和服务水平。

　　2001年年初，美国审计总署在审计报告中指出，联邦政府中容易发生欺诈、浪费和滥用权力行为的高风险领域已由10年前的8个增加到22个。为了规范政府行为，提高行政绩效，布什总统于当年7月提出一项改革战略--“总统管理议程”，旨在改进人力资源、竞争性采购、财政绩效、预算与执行的管理，加强电子政府建设。作为电子政府建设的核心内容之一，联邦总务署于2002年7月开始建立“电子政府差旅服务系统”（eTravel Service，ETS），启动联邦政府差旅管理改革，实行集中统一的政府差旅服务采购。美国的经验对我国具有很有益的借鉴作用。

　　改革背景：市场、管理促生改革需求

　　除了宏观背景的影响外，来自政府自身和市场的因素是引发美国联邦政府差旅管理改革的直接因素。

　　传统管理的积弊触发了改革

　　很多年来，联邦机构都有各自的差旅程序和系统，这种分散的管理体制越来越不适应现代公务要求。其缺陷主要表现在以下几方面：

　　一是效率低。尽管“商务现货供应”（COTS）和“政府现货供应”（GOTS）方式已日益流行，但大多数联邦机构仍在沿用纸质的差旅计划、付款凭单和手工报销程序，或单机自动化管理，带来明显的低效率。二是成本高。纸质文书的制作和传输成本远高于电子文件，此外联邦机构还要各自承担系统维护、升级的费用；更重要的是由于差旅服务是分散采购，使吃、住、行都很难获得优于市场的价格。三是管理难。在联邦机构内部，差旅行程由各司、处甚至个人安排，这不仅导致了统筹不力、程序脱节和重复劳动，而且使联邦机构无法全面掌握所属部门的差旅情况并实施管理和监督。

　　旅行市场的滑坡推动了改革

　　有的联邦机构将差旅委托给差旅管理中心管理，这虽然仅属于小额集中采购，但仍得到了一些优惠退款和免费服务。但是，由于近年来旅游市场不景气，航空公司、酒店等旅行服务企业给差旅管理中心的佣金被大幅度削减，这样来联邦机构不仅不能得到优惠退款和免费服务，而且还要照旧交纳管理费。近年来差旅管理费又节节攀升，达到平均每趟差旅75美元的水平，导致美国联邦政府每年花在差旅计划、预订和有关文书服务方面的费用就接近1亿美元。

　　私营企业的经验激励了改革

　　很多私营企业购买了电子差旅服务，它们一方面通过网上自助服务预订机票、酒店和安排行程，一方面与信用卡公司合作，加强差旅费支出、报销和现金管理，这种方式既防止了违规行为的发生，又获得了更多优惠退款，使政府的传统差旅管理相形见绌。

　　差旅管理发展趋势牵引了改革

　　一些政府机构采用“应用服务供应商（ASP）模式”将差旅管理服务外包，直接登录ASP的系统订购服务。ASP的系统与政府机构的财务系统连接，使差旅安排和实施过程透明化。它的应用使政府机构既可以更好地利用市场资源，又省去了开发和维护系统的麻烦。

　　改革路径：便于统一管理的ETS入选

　　根据提高行政绩效的总体目标，美国联邦政府差旅服务采购改革面临两种路径选择：

　　一种是改良联邦机构各自的差旅管理系统和手工操作方式，提高其效率和效益；另一种是建立联邦政府统一的差旅服务系统，并与各联邦机构人力资源管理部门、财务部门以及信用卡公司、电子差旅服务商联网，提供网上服务。

　　经仔细测算后发现，后一种方案每年可节约资金3亿美元，预期投资回报率为649%。总统管理与预算办公室认为这是改进差旅管理的根本途径，因此决定“按照经济高效的原则，彻底整合现有系统，优化操作流程，建立联邦政府统一的差旅服务系统”。

　　据此，联邦总务署确定了ETS开发设计的基本原则：建立基于互联网、覆盖各联邦机构的差旅服务系统（国防部另有一套适用于军方的系统，但与ETS不冲突，二者共享资源）；在系统中嵌入统一、简明、标准化的差旅管理程序，建立费用支出模型，以减少政府差旅开支；让差旅管理制度和工作流程通俗易懂、方便操作，使差旅服务需求迅速得到回应；营造出以实现“最佳价值差旅”为导向的政策环境。

　　联邦总务署在开发ETS的过程中，首先创建了若干大型数据模型，对其进行择优选用，并对各个子系统进行排序，优先开发差旅自助预订系统等急需的子系统，然后逐步完成整个项目的建设。系统启用后，联邦总务署负责监控执行情况，定期与联邦机构交流，并对执行结果进行测评，以不断完善系统功能。2008年1月，联邦政府全面推广应用ETS。

　　ETS：功能强大 方便灵活

　　美国联邦政府差旅管理改革有几个特点：一是体制改革与技术革新紧密结合，二是统一管理与部门协作相互协调，三是政府管理与市场机制各司其职，四是经济效益与行政效率同步提高。这些特点既反映了改革的目标、原则和方法，也成为ETS建立和运行的基础。

　　ETS通过互联网向联邦政府提供统一服务，帮助联邦机构对差旅进行“端到端”的管理。其主要功能为：一是制定差旅方案。差旅方案必须遵循联邦政府的统一标准，由联邦机构自定或由服务商帮助制定。二是差旅审核。它可以审核详细行程、估计费用，并测算出差补助数额。三是订购服务。在遵守差旅制度的前提下，可由联邦机构自行订购或由服务商帮助订购交通、食宿等服务。四是费用报销。服务商的系统与联邦机构财务系统连接，用规范格式输出差旅费数据，以报销支付的款项。五是报告和数据交换。按照《联邦差旅条例》要求提交标准化的报告，并提供当期和历史差旅数据查询服务。

　　ETS服务的优点：一是价格优惠。出差人在订购机票、住宿和租车等服务上享受联邦总务署与服务商签订的政府优惠价。二是成本低廉。不仅使各联邦机构节省了系统维护升级的费用，而且网上订购还大大降低了交易成本。三是使用方便。ETS服务直接延伸到联邦官员的桌面，只要是有互联网的地方，都可以方便地制定旅行计划，预订交通食宿，报告差旅情况，申请报销费用，从而实现了远程预订、报告和审批等的“一站式”服务。四是行程优化。由服务商策划行程，节约了差旅费用，缩短了旅途时间。五是机动灵活。随时订购都可以获得固定的优惠价格，不需要提前很长时间预订。

　　此外,ETS服务还具有标准统一的优点。通过将统一的管理政策和消费标准植入操作系统，通过技术门槛杜绝了超标准、超规格服务，同时也缓解了机构之间、部门之间差旅待遇的苦乐不均。

　　ETS运行：管、采、用分离

　　ETS是建立在服务采购合同基础上的。联邦总务署通过公开招标，与三家差旅服务公司（CWGT、EDS、NGMS）签订了10年的差旅服务合同。按照合同约定，联邦机构要向三家服务商提供公平竞争的机会。

　　这种合同属于不定期交付和不限定数量（Indefinite delivery/indefinite quantity，IDIQ）合同，即双方只约定合同期内采购服务总金额的上下限，不确定每次采购服务的金额和时间，这给随时发生的差旅行为带来了极大的灵活性。同时，它将预期的若干次服务需求打包批量采购，因而能够争取到最多价格优惠。具体服务项目的价格在签订ETS合同时就开展了充分的竞争，经联邦总务署确认属于公平合理后再确定下来，联邦机构在订购差旅服务时，不需要再作比较和评估，可以直接采用约定价格，从而减轻了询价议价的负担。

　　当然，美国联邦总务署也鼓励联邦机构与服务商加强沟通，充分理解服务商设计的方案，以选择合适的服务等级，并根据差旅发生的频率和数量协商额外的价格折扣。

　　在ETS运行体系中，总统管理与预算办公室负责决策与监管，联邦总务署负责运行过程中的组织协调工作，各联邦机构负责实施并定期报告执行情况，差旅服务公司依约向联邦机构提供服务。

    美联邦差旅服务采购的经验借鉴

　　美国联邦政府通过政府采购推动差旅管理改革，提高了管理绩效，降低了行政成本，规范了职务消费，促进了廉洁从政。近年来，我国各级政府按照建立节约型政府、绩效政府的要求，着力加强差旅、会议和公务接待管理，取得了明显成效，但就差旅管理改革和差旅服务采购而言，仍存在拓展的空间。现借鉴美国联邦政府的改革经验，提出如下建议。

　　统一差旅管理体制

　　目前，各级政府机关加强差旅管理的工作重心主要在制度和政策层面，国管局起草并由中办国办印发《党政机关国内公务接待管理规定》后，又制定了中央国家机关差旅、会议宾馆定点办法及开支标准，形成了比较完善的差旅制度标准体系，地方政府机关也规范了差旅和公务接待的管理。

　　但是，政府机关差旅管理在体制上仍然是分散的，致使差旅管理中的一些问题还没有彻底解决：一是效率有待提高。各部门都要耗费精力对差旅进行管理，出差人必须花时间设计出差方案，查询机票、火车票、宾馆，尤其是行程复杂的时候，效率较低。二是底数不够清楚。各级政府机关一年出差的人次、费用没有精确的统计数据，虽然财务系统可以反映出差旅费总额，但支出细目难尽其详，这不利于有效地对政府运行成本进行管理。三是经济性还不够高。一方面表现在订购交通、住宿和报销的人力成本较高，另一方面表现在由于没有集约打包采购差旅服务，政府集中采购的规模优势难以发挥，单个订购的服务不能够实现价格最优。四是缺少激励和约束机制。例如，如果市场上有全价和三折的同程机票出售，在现行体制下，购买其中任何一种都是不违反规定的，这暴露出差旅支出控制上缺乏激励和约束机制。当前，应该适应市场经济的发展和加强政府自身建设的要求，积极探索建立一级政府集中统一的差旅管理体制，进一步提高差旅管理的效率和效益。

　　强化服务采购 规范差旅管理

　　美国联邦政府规范差旅管理，一方面依靠行政手段，赋权联邦总务署制定差旅政策标准，统一管理联邦机构差旅活动；另一方面运用市场机制，通过集中采购扩大竞争，提供质优价廉、便捷高效的差旅服务，吸引联邦机构加入，通过改进服务来促进管理。从市场经济发展趋势看，市场手段在政府管理中的运用越来越普遍，而连接政府和市场的纽带则是政府采购。近几年，我国政府集中采购额逐步上升，但服务采购所占比例相对较小，差旅服务的采购更是微不足道。

　　当前，我国政采应从强化服务采购入手，在出差和会议实行宾馆、招待所定点的基础上，进一步探索改进差旅服务采购的思路：从横向来说，可以研究采用IDIQ合同方式，将各部门差旅集中起来一揽子采购，从而实现规模经济效益，挖掘节约差旅费开支的潜力；从纵向来说，可以将一次差旅作为一个整体服务项目来通盘考虑，对制定计划、确定行程、订购机票车票、预订宾馆招待所等各个环节实行打包采购。

　　这种对政府采购手段的深度利用，不仅可以扩充采购项目，节省行政经费，而且省去了出差人设计行程、逐一订购机票和宾馆的麻烦，同时还可以使差旅行程透明化，避免接待单位“讲面子”、不严格执行公务接待规定，防止出差人“钻空子”、借公差之便游山玩水。

　　加强系统建设和网络技术应用

　　当今，系统和网络不仅是提高政策执行力的重要保障，而且成为刺激管理方式变革的策动力，美国联邦政府的差旅管理改革从某种意义上说就是受到了信息技术快速发展的拉动。目前，政府部门多数尚未建立差旅服务系统，更谈不上形成网络格局。此外，财务系统只反映借支和报销金额，不能记录差旅过程的完整数据。

　　因此，无论是从改进差旅服务、提高差旅效率来说，还是从加强成本费用分析、控制行政开支来说，都有必要建立一级政府统一的差旅服务系统，充分利用日新月异的网络技术，提高差旅管理绩效和服务水平。

　　充分竞争 提高差旅服务水平

　　美国联邦政府差旅服务引入了充分的竞争：首先，差旅服务商只有通过广泛的竞争才能获得ETS合同；其次，中标的服务商在合同履行过程中也面临着激烈的竞争，只有做到优质、高效、价廉，才能吸引联邦机构选用他们的服务。

　　此外，尽管美国联邦总务署拥有庞大的采购人员队伍，但他们始终把重点放在策略制定、组织协调和管理监督上，尽可能地将大宗服务外包，从而使客户得到更加专业和高效的服务，同时也将自身从琐碎的事务中解脱出来，集中精力去拓展业务范围，抓好政策落实。我们在进行差旅管理和服务制度设计时，也应充分利用市场竞争机制，适当运用服务外包手段，在节约采购资金同时，降低管理成本，提高服务专业化水平。

    来源： 政府采购信息报