“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。” 

    关于集中采购机构的定位，《政府采购法》的规定可谓简单扼要。也许正是因为过于简单，才造成今天集中采购机构既尴尬又复杂的局面。有的地方在《政府采购法》实施近4年的今天，依然未设立集中采购机构；有的虽设有集中采购机构，但集中采购机构始终处于一种“吃不饱”状态；有的正在极力将集中采购机构与中介机构划上等号；还有的将已设立的采购中心撤销……伴随财政部31号部长令的出台，以及随之“汹涌”而来的越来越多的社会中介机构获得政府采购代理资格，难免有人猜测，集中采购机构的路是否将越走越窄？《政府采购法》有关集中采购机构的内容是否应归于“败笔”？ 

    承载职能不寻常 

    “集中采购机构从诞生那一天起，就承载了不同于中介机构的职能，有效利用财政资金，做好、做大、做实政府采购只是其职能之一，能更充分地发挥政府的政策导向功能才是集中采购机构最神圣的使命。”某省级政府采购中心主任如是说。 

    集中采购机构的使命具体是什么呢？《政府采购法》第一条开宗明义：规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。所以，与其说政府采购是政府部门以平等主体的身份参与市场经济的一种途径，不如说成熟的政府采购制度应成为政府干预宏观经济的一种手段。在发达国家，政府往往通过控制采购的方向、数量、结构来调控一国经济的发展。故而集中采购机构代理的不仅仅是政府部门的一种市场购买行为，更是一种政府行为和行政活动。
 
    专家认为，集中采购机构不能设立为企业性质的经营实体，因为企业不可能具备行政手段，更不可能由企业将政府行为通过企业本身的经营机制进行运作。否则，将从机制上动摇和影响《政府采购法》的宗旨和原则。业内人士说，政府集中采购机构严格讲应属于准行政组织，也就是通常所说的行政性事业单位。准行政组织是指，不具备国家行政机关性质而实际承担着某些行政管理职能的非政府公共组织。即由政府设立，虽不属于行政系列但拥有行政职能，经由政府授权，实际承担一定行政管理职责的公共机构。从国外情况来看，政府集中采购属于政府行为，集中采购机构也基本是准行政组织。
 
    发达国家经验可借鉴 

    政府采购是西方市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段，最早的法律规范是1761年美国的《联邦采购法》，至今已有200多年的历史。从国际政府采购发展的历程看，政府采购主要表现为集中采购，而集中采购通常是由集中采购机构负责组织实施采购事务。 

    据专家介绍，20世纪80年代前，集中采购机构的设置主要有两种形式，一是政府独立设置，如美国、英国等，另一种是设在财政部门，如韩国、比利时等。几乎所有的集中采购机构都是政府机关。在美国，没有部门集中采购和分散采购之说，政府采购就是集中采购，联邦总署统一负责联邦政府采购的执行管理，部门自行采购需经联邦总署授权，权限随时可以收回。目前，虽然法国、英国等个别国家将这些机构改革为企业性质的经营实体，但总体来说，集中采购机构的设置仍以上述两种形式为主。英法两国进行这种改革的主要原因，是由于国家人力资源短缺，政府工作繁重，一定程度上影响了采购效率，所以能让市场承担的事务尽量市场化。  

    发达国家的实践已经证明，由集中采购机构操作政府采购项目，可获得最佳价值，包括提高产品和服务质量，降低成本，促进竞争，实现社会目标，降低商业和技术风险，提供一揽子采购服务等。在我国，尤其是在政府采购制度刚刚起步和发展的情况下，设置集中采购机构非常必要。由集中采购机构承担集中采购任务，可以促进采购的专业化，更好地发挥集中采购的优越性。  

    不设立是违法吗

    有观点称，“《政府采购法》关于集中采购机构设立的原则之一就是‘非强制性’。地市级以上的人民政府是否设立集中采购机构，应当根据集中采购规模具体确定。如果集中采购的规模不大，也可以不设立专门的集中采购机构。”但法律专家和某些业内人士却持反对意见，“集中采购机构和集中采购工作是我国政府采购的基石。不设立集中采购机构的行为，明显违反了《政府采购法》的规定。”某省政府采购中心主任进一步明确说，2003年1月1日就是不设立集中采购机构是否违法的“分水岭”，此前地市以上各有关部门还有选择的余地，但此后必须得设立。

    两者以同一部法律为依据，却得出不同结论，必然有一方失之偏颇，究竟哪种观点更站得住脚？法律所谓的“根据需要”具体指什么？是指“有形”的“纳入集中采购目录的项目”还是指“无形”的“集中采购规模”？

    《政府采购法》第十六条规定，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。这显然是一种任意性条款，如果不需要当然就没必要设立集中采购机构。可《政府采购法》第十八条“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购……”之规定却是强制性条款，采购人对此没有选择权，不能擅自将纳入集中采购目录的项目委托社会中介机构办理。

    由此看来，可以不设立集中采购机构的充分条件就是一个地区没有纳入集中采购目录的项目。而根据《政府采购法》地二条第一款“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”之规定，显然，政府采购的对象为“集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务”。令人费解的是，无集中采购机构的地区，是否真的没有纳入集中采购目录的项目？ 如果有，是谁违法委托或代行了本该属于集中采购机构的权利？　    

来源：政府采购信息报    作者：宋晓杰