反思联想“安全门”事件，人们可以更为清楚地意识到，在经济全球化的今天，国家利益仍然是任何国家优先考虑的因素。政府采购在维护国家利益中有着举足轻重的作用。支持国货，是政府采购最重要的政策功能之一。

    国货与自主知识产权、国货与自主创新、国货与品牌所有权之间究竟是什么样的关联？这一系列问题正在引起有关部门的深入调查和思考。破解这一系列疑问，无法回避的基础性问题就是：政府采购应该如何界定“国货”？而当关注的目光聚焦到“国货标准”的时候，就不得不关心国际惯例和其他国家是如何制定相关标准的。为政府采购应该如何界定“国货”提供建设性意见正是本文的主旨。
   
    什么是国货？搞清这个问题不能不知道国际贸易中的原产地原则。

    原产地规则 国货标准的别名

    国际贸易中，货物的原产地也就是货物的原产国，指为国际贸易的目的、依据一定的标准所确定的生产或制造货物的国家。原产地规则是指任一国家或地区为确定货物原产国而实施的普遍适用的法律、法规及行政决定。

    “在美国，原产地规则被定义为‘在国际贸易中描述货物或服务之国籍的标准’。”华东政法学院副教授张国元介绍说。

    1930年，美国开始实行原产地标记。随着国际贸易的发展，各国纷纷借助原产地规则执行不同的贸易政策，尤其是在反倾销与反补贴、政府采购、执行国别配额等方面，最终发展成一种贸易保护主义的新工具。
“原产地规则的本质是一种贸易保护措施。”张国元说。WTO有专门的《原产地规则协定》。

    据了解，我国最早的原产地规则分别是1986年由海关总署发布的《关于进口货物原产地的暂行规定》和1992年由国务院发布的《出口货物原产地规则》。目前这两个规则都已作废，取而代之的是由国务院颁布、从2005元旦开始实施的《中华人民共和国进出口货物原产地条例》（以下简称《原产地条例》）。

    《原产地条例》第二条规定，本条例适用范围除了实施最惠国待遇、反倾销和反补贴、保障措施等等贸易措施外，也包括进行政府采购活动对进出口货物原产地的确定。

    国货标准高于

    进出口货原产地标准

    国务院发展研究中心副研究员胡江云建议，借鉴或参考国际经验和世贸组织原产地规则来确定政府采购中国货的内涵。

    规则可以借鉴，但同样是原产地规则，在进出口活动中的标准和政府采购中的标准却不必相同。

    WTO《原产地规则协定》第3条(c)规定：“适用于进出口货物的原产地规则不得严于用于确定一货物是否属国产货物的原产地规则，”由此规定可以看出，WTO原产地规则允许“国产货”（国内产品，Domestic Product）的原产地标准高于进出口货物的原产地判断标准。

    “因此，符合一国出口货物原产地标准的产品并不一定属于国产货。”张国元说。政府采购中的“国货”与自主知识产权、国货与自主创新、国货与品牌所有权之间究竟是什么样的关联？正是人们应该深入思考的问题。

    在政府采购强调以购买本国货为主的情况下，国货原产地规则成了政府采购专用品。美国1933年制定的《购买美国产品法》（Buy American Act），首次将原产地规则引入政府采购中。

    实质性改变与50％的门槛

    国货标准，难在如何确定由两个以上国家参与生产之货物的“国籍”。在这方面国际上比较通行的判断标准是“实质性改变标准”（Substantial Transformation Test）。该标准也源于美国。

    所谓“实质性改变”是指“这种改变形成了一种新的和完全不同的产品，并有一个完全不同的名称、特征或用途”。张国元说。

    虽然世界上大多数国家都采用此标准，但对其具体理解各不相同。

    我国《原产地条例》第三条规定，我国也采用实质性改变的标准。

    而《原产地条例》第六条进一步明确：”本条例第三条规定的实质性改变的确定标准，以税则归类改变为基本标准；税则归类改变不能反映实质性改变的，以从价百分比、制造或者加工工序等为补充标准。具体标准由海关总署会同商务部、国家质量监督检验检疫总局制定。”

    据张国元副教授介绍，以前我国出口货物原产地规则所确立的标准很低，如在有些加工贸易出口商品构成中，进口成份高达85%～90%，真正国内增加值只有10%～15%，其中多数仍能获得中国原产地证书。

    政府采购的国货标准显然不能如此低。虽然具体的认定标准仍然没有出台，但可以看到，有关部门一直有一个比较明确的门槛，就是比照美国政府采购“在美国开采、生长或制造的零部件价值须占所有零部件价值成本的50%以上”的标准。

    财政部早在1999年颁布的《政府采购管理暂行办法》中，就用认定外国货的办法从反面规定了国货标准：“外国货物，是指最终货物为进口货物，或者最终货物虽在我国境内生产或组装完成，但其增加值含量不足总价值50％的货物。”在后来公布的《软件政府采购实施办法（草案）》中，也持守了50%这个门槛。

    标准制定正在进行

    国务院发展研究中心副研究员胡江云建议，采用“最终产品中国原产地制造、本地零部件使用比例或附加值比例不低于50％”，作为衡量中国本国货物、工程的重要指标。此外，他还建议采用本土股权处于控股地位的中国境内企业提供的服务等作为中国本国服务标准的重要内容。

    在国家2002年6月底颁布的《政府采购法》中，没有具体规定国货标准，而是将其交由国务院制定。
 
    作为我国政府采购的法定主管部门，财政部一直在从事国货标准的研究制定工作。在财政部2006年政府采购工作要点中，再次提出：“继续研究制定政府采购国货认定标准，为落实购买国货提供依据。”

    在今年初国务院颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要若干配套政策》二十五条也明确规定，由财政部会同有关部门制定我国的本国货物认定标准。相信随着“国货标准”的“水落石出”，我们会更接近“国货与自主知识产权、国货与自主创新、国货与品牌所有权之间究竟是什么样的关联”这一系列问题的最终答案。而这一系列问题的最终答案必将对我国的政府采购产生深远的影响。

来源：政府采购信息报     作者：孙立群