“送礼、回扣这些手段都是很低级的贿赂，对廉政建设的冲击比较小。政府采购领域的商业贿赂早已升级，而且极其隐蔽。”辽海律师事务所主任谷辽海律师如此评价当前政府采购领域的商业贿赂。
　　2月24日，国务院召开第四次廉政工作会议，明确今年商业贿赂行为重点治理的六大领域，政府采购赫然在目。3月，财政部启动政府采购领域的商业贿赂专项治理工作，到4月底，治理工作的第一阶段调查摸底工作基本完成。

　　但是有业内人士认为，政府采购领域商业贿赂的治理难度相当大。

　　活跃的招标公司

　　目前，我国大一点的政府采购项目大都采用招投标形式。一般程序是，需要采购的政府部门先委托代理机构，由代理机构在供货商中进行招标。按照国际惯例，政府采购的招标代理机构不应具有营利目的，但我国公共采购市场却活跃着一大批以营利为目的的招标代理公司，这些招标公司为了赢利，非常注意和政府有关部门或人员建立联系。据介绍，一些政府部门都有自己相对固定的三五家招标代理公司，这些代理公司在招标时会接受政府部门的暗示选取指定的供应商中标。现在很多社会中介机构都是有政府背景的，有些代理公司甚至就是政府部门有关人员的亲戚甚至是政府部门的离退休人员开的。一般说来，招标公司每拿到一个项目会给政府部门的有关人员20％-40％的回扣，但并不是马上兑现，而是通过很隐蔽的手段，比如给股份，通过年终分红兑现。这些招标公司也通过寻租毫不费力地赚得大把利润，有人甚至因为一个大项目一夜之间成为百万甚至千万富翁。

　　按国家规定，代理公司要通过公开招标方式，并提前把内容公示，公示后有很多公司竞争，经过专家评标决定谁中标，这看上去很公正透明，但据介绍，评标专家往往由招标公司或要采购的政府部门聘请，由招标公司付报酬，这导致专家往往很难独立站在第三方的中立立场。

　　2003年1月1日，《政府采购法》实施，按理所有的政府采购都应全部纳入统一管理，由各级政府采购中心负责。但3年多过去了，以赢利为目的的招标代理公司依然大量存在，并如雨后春笋层出不穷。

　　按官方公布的数字，2005年我国的政府采购额是2500亿元，而按世界通行的计算方法，政府采购额一般占国内生产总值的10％或以上，去年我国的国内生产总值超过了18万亿元，按10％算，至少应该有1．8万亿元的采购规模。这不仅仅意味着我国政府采购还有很大的空间，还意味着我国纳入政府采购监督管理范围的仅仅是非常小的一部分，即2000多亿元；而1万多亿元、大量的政府采购业务均远离了监管的视野。以赢利为目的的招标代理公司几乎享有不受任何法律约束的“权力”，有大量的资金没有受到监督，商业贿赂由此泛滥。

　　采购模式的缺陷

　　业内人士告诉记者，2500亿是政府采购中心统计的数字，按采购法，政府采购包括三类采购对象，即货物、工程、服务。但现在多数政府采购中心的采购都属于货物采购和服务采购。

　　据估算，只工程采购一项政府一年支出至少七八干亿。按《政府采购法》，工程采购大部分属于政府采购，但目前并未被纳入政府采购统计。也就是说，我国的绝大部分工程采购都是由缺乏监督的各部门分散采购的。而政府采购领域商业贿赂最严重的就是工程采购。

　　据介绍，工程采购虽已纳入政府采购法的调整范围，但之前由国家发展和改革委员会牵头起草的招标投标法已经将WTO《政府采购协议》、联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》中的核心招标投标内容进行了单独立法。致使我国《政府采购法》成了没有核心内容的空中楼阁。

　　有关资料显示，政府工程采购占全国政府采购的60％以上，有的省份甚至达到80％以上，如果把占政府采购份额最大，又容易产生腐败现象的政府工程采购排除在政府采购之外，政府采购的作用将大打折扣，同时也就失去了建立政府采购制度的真正意义。

　　由政府采购中心进行统一采购称为集中采购，由各部门根据自己需要自行采购是分散采购。目前，各国的政府采购模式不尽相同，有的国家实行集中采购模式，即本级政府所有的采购均由一个部门负责，如韩国财政经济院的政府采购厅，负责对中央政府以及中央政府驻地方机构的所有货物、工程和服务的采购、分配和管理。有的国家实行分散采购模式，即采购完全由需求单位自行进行。完全实行集中采购或分散采购的国家不多。多数国家实行半集中半分散的采购模式，即部分物品由一个部门统一采购，部分物品由需求单位自行采购。如美国，采购金额在2500美元以内的实行分散采购，采购金额在2500美元以上的实行集中采购。从政府采购的发展趋势看，集中采购日益成为主流，分散采购一般是较小规模或者说数额较小且金额较少的货物和服务，而超过一定限额就要实行集中采购。我国实行的就是半集中半分散的采购模式。但我国目前是集中采购的数额远远小于分散采购，实际上还是以分散采购为主，集中采购为辅，虽然立法是强调集中采购，但并没有得到有效执行。2500亿和1．8万亿的差距也说明这个问题，故我们更应该关注分散采购中所存在的商业贿赂，而非现在大张旗鼓查处的集中采购。

　　计划经济时期，我国基本实行的是分散采购，由财政部门每年根据预算和各预算单位的用款进度层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。随着市场经济的发展，分散采购量日益增大，灰色交易频发的建设项目，往往都发生在分散采购领域。进行政府集中采购，杜绝暗箱操作，这是政府采购法立法的重要初衷，但因为计划经济时期遗留下来的政府采购各部门各自为政的“传统”，也因为部门利益，采购法出台后，各部门依然是自行采购，大的项目尤其是利润高的工程项目全留在自己手中，而各级采购中心因为行政级别较低，难以回收集中采购的权力。自2004年起，虽然政府采购中心每年的采购数额稳步提高，但集中采购与分散采购的比例却不断缩小。

　　并行的法律

　　为什么工程等很多属于政府采购范围的没有纳入政府采购领域?为什么透明的招投标会出现如此多的猫腻诉讼却少之又少?谷辽海认为问题的根源在于《招标投标法》和《政府采购法》两部法律的并行。

　　1999年4月17日，财政部正式印发《政府采购管理暂行办法》，随后，九届人大常委会正式成立由全国人大财经委员会和有关部门组成的政府采购法起草领导小组。此举表明，我国政府采购工作立法正式启动。但是，同年8月30日，九届全国人大常委会第十一次会议通过由国家发展和改革委员会牵头起草的《中华人民共和国招标投标法》，并于2000年1月1日正式实施。而最初由财政部牵头的《政府采购法》则到2003年1月1日才正式实施。

　　谷辽海认为，前后出台的两部相类法律，是权力主体相互之间打架的结果。两部法律都不完善，但两部法律在采购对象的界定范围、公共采购的主管机关和执行机关以及监督机关、公共采购合同的法律适用、同一违法行为的法律责任等方方面面又都存在冲突，不能统一。同样的违法事实，两部法律会有不同的执法标准和执行结果，这造成案件中的扯皮不断和多头管理，最终结果就是不了了之，在招投标中几乎形成了权力的真空地带，都知道有问题，但官司不知道怎么打，律师也感到困惑。

　　《招标投标法》出台后，即发生了全国首例政府采购案。2000年8月8日，农业部面向全国公开招标，开标后，有未中标的供应商对采购活动提出异议。但因为在当时的法律下，该项目的采购主体和监管主体都是农业部，造成诉讼中的踢皮球现象。没有明确有效的监管机关，是《投标投标法》的一大弊病，这也是造成招投标中存在大量猫腻的根本原因。

　　《政府采购法》出台后，表面看弥补了一些漏洞，但并没有解决实质问题。去年，出现了我国政府采购法实施后的全国首例行政诉讼案，采购人是国家发改委和卫生部。2004年11月，原告北京现代沃尔沃经贸有限责任公司提出，采购人和采购代理机构在公开招标采购活动中存在违法行为，要求国家财政部及时查处，财政部到2005年2月还没能履行法定职责，反而把案件移送采购人处理，沃尔沃因此诉财政部“行政不作为”。今年3月中，短短一周内，财政部又两次因诸如“行政不作为”类的情由被两家公司诉至法院。财政部条法司一名官员称，这都是财政部在背政府采购法制体系不健全的“黑锅”。有关专家认为，财政部门查处政府采购违法行为的阻力较大，有关部门不够配合，而作为同级部门，财政部也没有权力命令对方。

　　谷辽海认为，政府采购法实际包涵了招标投标法，招标投标是政府采购的核心内容，是国家政府采购制度的组成部分，应该取消招标投标法，将其内容纳入政府采购法中。

为了治理政府采购领域的商业贿赂，财政部将商业贿赂专项治理工作列入2006年政府采购工作要点，成立了治理商业贿赂专项工作领导小组，部长金人庆亲任组长力度不可谓不大，但如果源头上的问题不解决，所有的辛苦只能是舍本逐末。

　　世贸组织的《政府采购协议》并不是强制性的，各国政府可以选择加入，也可以不加入。2001年我国加入世贸组织的时候并未签订《政府采购协议》，但当时也曾承诺，要在两年内启动加入《政府采购协定》的谈判程序，但后来出于某种原因又推迟了启动时间。随着国际经济一体化趋势日益明显，签订《政府采购协议》，从而在国际市场的自由贸易中获益显得更加紧迫。而目前看来，因为利益关系两部法律无法统一，中国加入《政府采购协议》似乎还无时间表。

作者：杨军   中国财经报