2006年1月14日，四川省省长张中伟签署了第197号政府令，发布了《四川省政府投资工程建设项目比选办法》，规定该办法自2006年2月15日生效。对这一《办法》，有关人士认为：“这是四川在尝到了比选制度的甜头之后采取的大动作。”至此，经过两年多的发展，比选制度在四川全省政府投资工程建设项目代理机构的确定方式中的主体地位全面确立。

　　什么是比选制度

　　比选制度是四川省在工作实际中形成的用于确定政府投资工程建设的招标代理机构的一种主要方法。中央财政和地方财政每年有大量的资金投入到地方的各项基本建设中，这些基础性建设投资巨大，单个项目少则投资数百万上千万元，多则投资数亿元甚至数十亿元。按照国家法律，这些工程都应该通过招标投标来确定相关承建企业。对其中进行委托招标的项目而言，选择代理工程招标投标业务的中介机构成为一项很重要的工作。

　　为保证效率与公正的统一性，四川省建立了比选制度，作为工程招标的前期准备工作。其核心是制定统一的比选规范和强制执行的比选文件，通过公开公平公正的方式来确定建设工程的招投标代理中介，遏止招标代理机构选择中的不正之风。

　　比选制度的诞生

　　四川比选制度在法律上的正式建立，始于2004年1月1日开始实施的《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》。这部由四川省十届人大常委第五次会议通过的地方性法规第十二条规定：“采用委托招标的，招标人应通过比选等竞争方式自行确定招标代理机构。”

　　据四川省发改委有关负责人介绍，比选原来是工程勘察设计领域用来确定设计方案的一种办法。将其借用引入招投标领域，并上升到法律规定的层次，四川是首创。而在实际进行制度设计时，则更多借鉴了世界银行等国际金融机构通过竞争方式选择采购代理机构的办法。

　　该位人士说，早在2003年四川就《条例草案》征求意见时，就有一些地市州觉得比选制度不错，而开始试用。他说，比选比公开招标宽松，比邀请招标、询价之类严格，很适合用于选择招标中介。

　　比选制度的成熟

　　四川建立比选制度后，又进行了一系列的完善、细化和发展，以及细致的宣传推广工作。目前，比选制度在该省工程采购领域已经达到了成熟。

　　形成了健全的法律法规体系 四川围绕比选制度制定了相关的地方法规和行政规章，除了上述《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》和《四川省政府投资工程建设项目比选办法》外，还有2005年5月1日实施的《四川省工程建设项目招标代理办法》（四川省人民政府令191号）。此外，四川省办公厅、省发改委以及省监察厅还下发了若干个配套的规范性文件，最终形成了一个关于比选制度的完善的地方法规和制度规范体系，为比选制度的实施奠定了坚实的基础。
 
　　实施领域不断拓展 四川的比选，从2004年开始实施，到今年按规定必须进行比选的工程规模覆盖了绝大多数的工程建设领域：单项合同估算价在200万元人民币以下（不含，下同）20万元人民币以上（含，下同）的施工；单项合同估算价在50万元以下5万元以上的勘察、设计服务；单项合同估算价在30万元人民币以下5万元人民币以上的监理服务；单项合同估算价在100万元人民币以下10万元人民币以上的设备、材料等货物的采购。同时，新出台的《比选办法》还规定，“非政府投资的国家投资工程建设项目，由各市（州）人民政府参照本办法执行。”将比选拓展到了更大的领域。

　　据了解，由于效果好，包括很多民营企业在内的其他领域也开始自发在内部采用比选制度。对此，四川省发改委有关人士感到满意，他表示，比选制度下一步的发展重点，是将现在的以公司业绩为主的比选标准，逐渐过渡到以招标代理机构从业人员的个人能力、业绩和信用为主，建立以人为本的比选制度和信用制度。
 
　　五代时期，后蜀主孟昶在成都城墙上遍种芙蓉，“每至秋，四十里如锦绣”，成都因此又名蓉城。不知四川的“比选之花”，能否在全国“开”出蓉城花团锦簇的繁荣气派？ 

　　四川省发改委有关负责人首先向记者介绍了比选制度出台的背景：“2003年省政府法制办和省人大财经委、法工委在《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》（草案）调研和审议过程中，招标投标各方以及一些招标投标行政主管部门对招标代理机构选择中的不公平甚至不正之风反应强烈。”

    背景：中介违规 恶性竞争

　　当时的四川，招标代理机构过多过滥，人员素质参差不齐，而招标代理市场则完全是买方市场，招标人处于绝对强势地位。因此，招标代理机构为了在激烈的竞争中承揽到代理项目，往往或主动或被动采取违法违规的手段，如给代理费回扣，答应代理中保证某人中标，共谋串通损害国家利益和其他投标人利益，掩盖招标人的一些违法行为，无原则地迁就招标人等。“这些违法违规行为，与国家引进招标代理制度规范招投标活动的政策目的背道而驰，增大了行政主管部门查处的难度。”这位负责人说。

　　另一方面，不公平的市场竞争导致一些靠各种关系、搞违法违规操作的招标代理机构能揽到更多的业务；而一些资信良好、业务能力熟练、按法律规定和程序办事的招标代理机构反而代理业务较少。“这种不良市场导向使越来越多的招标代理机构违规操作，只重视‘勾兑’能力而不重视业务能力的提高，导致招标代理机构的整体素质难以提升，不正之风盛行，招标投标中的各种违法违规屡禁不止。”他说。

对策：引进竞争 扭转导向

　　“因此，借鉴国际通行的做法，引进市场竞争机制选择招标代理机构非常必要。”这位负责人说。公平竞争可以使各类代理机构独立于政府和当事人之外，客观、公正地履行职责、提供各项服务，打击腐败。同时可以扭转不良市场导向，扶持一批业务能力强、信用良好的招标代理机构，淘汰不合格的招标代理机构，为促进招标代理行为的规范化和行业的进一步发展提供合适的平台。比选制度应运而生。

特色：兼顾效率与公正

　　确定招标代理机构还有一个办法，就是公开招标。招标有一套严格的程序和较长的时间要求，而国家投资项目大多时间、工期要求较紧，两次招标（代理机构招标和项目本身招标）难以满足时效要求。而比选则可以在效率与公正之间达成较好的平衡。“因此四川规定，除特大型项目外一般应通过比选选择招标代理机构。具体项目是通过比选还是招标选择招标代理机构，预先在项目招标事项核准中作出明确规定。”这位负责人说。

　　为保证比选的公平和效率，四川省制定了统一的比选规范和强制执行的格式化比选文件、比选申请文件、比选报告等。初期的比选文件参考世界银行的有关规定，包括资格等级、既往业绩、信用（誉）、报价和代理方案等几部分。其中既往业绩、信用是比选标准的核心，最能体现招标代理机构的综合能力。

    法律：符合原则 衔接一致

　　在比选制度实行过程中，有些招标人提出，比选制度与《招标投标法》第十二条“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。”以及四川省《国家投资工程建设项目招标投标条例》中招标人“自行确定招标代理机构”的规定相矛盾。对此，四川发改委根据法律规定的实质精神指出，招标人的“自行”并不是天马行空，不受任何制度的约束，招标人的“自行”必须是规则范围内的“自行”。这个“自行”权是特别针对“任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构”而言的。“因此，比选制度不是违背法律原则，而是更好地实现了法律原则。”这位负责人说。

　　他分析了在招标代理机构的选择过程中，违规“指定招标代理机构”的各种表现：限制或者排斥本地区、本系统以外的招标代理机构参加；向招标人打招呼，或者暗示推荐本地招标代理机构；为使下属单位能承揽代理工作，采取一对一定向谈判方式；在资质审查上网开一面，暗中保护本地招标代理机构；强行为招标人指定招标代理机构等等。“比选制度的出台，很好地遏制了这些不良现象。”

　　“比选和招标人‘自行’确定招标代理机构并不矛盾，不但不矛盾，反而可以保证招标人自主但更公正地选择招标代理机构。”这位负责人最后进一步总结说。正是由于政府在法律规定该作为的时机、该作为的空间坚决依法作为，最终成就了比选这一创新制度的良性发展态势，维护了中介市场的公正和健康发展。
 
    短评：比选：统一中介市场催化剂？

　　3月1日，在四川省人民政府令第197号《四川省政府投资工程建设项目比选办法》开始实施后半个月，财政部第31号部长令《政府采购代理机构资格认定办法》也正式实施了。乍一看，这两个命令，一个是中央部委的，一个是地方政府的，一个是政府采购领域的，一个是政府投资领域的，似乎除了偶然原因使得其生效时间接近之外，再没有别的联系。但仔细思想，还是可以找到这两个政府规章之间更深层次的内在联系。
 
　　首先，四川的比选办法的实施，使得比选制度成为该省工程招标代理机构的主要选择方式，这将大大促进工程招标代理选择的公正、透明，促进这一市场的开放和竞争，并最终实现维护公共利益的目的。

　　而财政部31号令，从其客观效果来看，在结束了长期以来全国政府采购中介认定标准不一现象的同时，有利于打破全国政府采购代理市场“各自为政”的“分割”局面，有利于形成全国统一的政府采购中介代理市场。而31号令第10条规定“政府采购代理机构可以依法在全国范围内代理政府采购事宜。任何部门、单位和个人不得采取任何方式，阻挠和限制政府采购代理机构依法自由进入本地区或者本行业的政府采购市场。”这一规定更是明确了建立统一的中介市场的目的。

　　统一市场的形成，无疑是有利于竞争开展得更加充分，更充分的竞争也更有利于政府采购的三公和诚信原则的实现，有利于维护公共利益和各方当事人的合法权益。

　　但是政府采购运行的现实架构中，由于片面应用《政府采购法》第十九条“采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”，导致采购人对中介代理机构有着绝对的予取予求的权利，这种现象很不利于采购的公正进行，弊病丛生。也严重危害着统一的政府采购中介市场的健康发展。

　　四川的比选制度很好的破解了这个难题。他们抓住法律的精神，指出法律中这个“自行”权是特别针对“任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构”而言的，并不是天马行空，不受任何规范约束。因此，比选制度不是违背法律原则，而是更好地实现了法律原则。

　　他山之石尚且可以攻玉，更何况所谓政府投资，按照《政府采购法》规定实质上也属于政府采购中工程采购的领域，原本是一家，因此其中的经验和成功做法，要借鉴应用应该是更加的顺理成章，也应该更加容易操作。

作者：孙立群    文章来源：政府采购信息报