“验收”是指按照法定的程序和人员组成验收小组，对采购活动实施结果进行现场检查、验证、综合评定项目实施结果，并客观、公正地做出结论的一种采购事务性活动。验收是政府采购链条上的一个关键环节，如果验收环节薄弱，整根链条的“拉伸度”势必受到影响，采购项目的整体效果肯定大打折扣。但就现状来看，验收工作依然是影响政府采购质量的一个不可忽视的原因。
采购人、集中采购机构、采购监管部门以及第三方—— 究竟谁该扛起验收的大旗 质量提升呼唤法定架构
2005年曾被媒体炒得沸沸扬扬的贵州省金沙一中“黄色图书进校园”事件早已尘埃落定。案例已成历史，但其深刻教训却在政府采购发展史上留下浓墨重彩的一笔，此“一斑”也暴露出政府采购“对供应商的履约验收尚显乏力，近而纵容其胆大妄为”之“全豹”。
不法供应商“猫腻儿”多
诚实守信是供应商参与市场交易的基本准则，但一些供应商却置法律和规则的约束于不顾，追求“一锤子买卖”，对方稍有疏漏，就可能让其钻了空子。据统计，不法供应商的“猫腻儿”主要有如下表现。
推迟供货 利用价格时间差 谋取更大利益 一般来说，签订供货合同后，如未受不可抗力等意外因素影响，供应商在双方约定时间或合理时间内就应向采购人供货，正常情形最多十天半月就能履约。但现实中，个别供应商见利忘义，为谋取差价以种种借口推迟供货时间。
以次充好 以假充真 以不合格产品冒充合格产品 个别供应商认定“买的没有卖的精”，竞标时提供的样品很精致，也用最好的材料，但履约时就严重“走样”。批量生产不顾质量、只求数量，甚至偷工减料，用低劣的材料替代优质材料；提供同品牌不同档次的商品；以及提供质劣价廉的水货……
偷梁换柱 钓鱼工程 压缩售后服务环节 不法供应商背信弃义，中标后提供与投标承诺不相一致的工程、货物、服务。如将采购单位采购的电脑部分高配置更换成低配置；对某些价值较高又不易被人察觉的零件以旧代新；以追加变更工程量来套取更高的工程款；将采购标的一交了之，拒绝或敷衍后续服务……
组织验收责任归属不明
有人说，供应商之所以如此藐视履约规则，关键是验收执行力度不够，归根结底是组织验收的责任归属不明，大多地方尚无一个权威部门承担起验收的组织管理职责。此话不无道理，放眼全国各地，验收机制可谓五花八门。
验收是使用单位自己的事 与其他各方无关 中央各部委一般主张“谁采购谁验收”。某部一位司长说，使用单位验收是天经地义的事，自己买东西肯定知道确切需求是什么。如果使用单位自己不认真验收签字，就不能验证采购机构是否依法运作，从而对其操作活动实施有效监督。
中介机构验收还得收费 只能由采购人自己验收 个别省市始终未成立集中采购机构，某市监管部门的人员忧心忡忡地说，他们对采购质量和采购人代表的诚信也很担心，但委托采购需一笔费用，委托验收还得一笔费用，所以验收环节往往因陋就简，由采购人或用户自行组织了……
从争权到推诿责任 集中采购机构只是偶尔组织验收 某省级采购中心主任坦诚地说，采购中心刚成立时，对究竟谁组织验收，“管采”双方曾起争执，都试图享有这份权利。但实践证明，这不仅是权利，更是责任和义务，所以，在推行的次年采购中心就主动推掉，变主动组织验收为受委托才组织验收。
采购人验收理所当然 集中采购机构组织验收也责无旁贷 主动介入验收、承担起验收职责的集中采购机构目前几乎屈指可数，山西省政府采购中心和天津市政府采购中心当属其中之一。天津市政府采购中心特别成立一个合同执行部，对采购项目进行履约验收是其第一要务。
明确职责归属势在必行
西藏自治区财政厅政府采购管理办公室主任周登慧说：“验收是保证政府采购质量的重要环节之一。因此，在合同履行完毕后，必须由相关人员组成的验收小组严格按照合同内容组织验收。”
但这个验收小组究竟如何组成，由谁负责组成，很难找到明确的法律依据。有人说，采购人或使用单位直接使用采购标的，应该由其牵头验收；有人说，应该是“谁招标谁验收”，组织验收，集中采购机构理应当仁不让；还有人说，监管部门应该监督采购结果，监管部门组织验收才是“正宗”；也有人说，前述三方均与采购利害攸关，应成立无关的第三方专门负责验收。
《政府采购法》第四十一条规定：“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。……”“应当”本是义务性规定，可由于集中采购机构承担这一义务的前提是受采购人委托，所以无委托则无义务。实践中，许多地区采购人一手操纵验收已成常态，他方监管几乎处于“真空”状态。针对这种局面，中央财经大学财政与公共管理学院副教授徐焕东提出“双重验收”的构想。徐焕东认为，如果政策法规上加以支持，由集中采购机构组建的拥有专业技术人才的验收队伍组织验收后交给采购人，再由用户自己验收一遍，这样便形成互相监督机制，多一个验收环节就会为不轨行为多设一道屏障，从而在一定程度上避免验收“真空”隐患。我们不禁要问，这种设想可行吗？其理论依据何在？
专家提出的由集中采购机构组织验收的构想，尽管听到了不同的声音，但大多数采访对象对此观点都做出了正面评价和积极回应，认为集中采购机构就应该扛起组织验收的大旗，并且对各类主体参与验收究竟是“应该”还是“不应该”，大家也给出各自的理由。
集采机构不能逃避责任
“在政府采购中，集中采购机构充当的是中间人的角色，按照一般商业规则，一旦合同签订，中间人的任务就算完成，至于如何履行合同，则应该是签订合同双方的事情，但在政府采购领域有一定的特殊性。”中央财经大学王韬博士说。
责任难却依据充分
王韬所说的“特殊性”究竟指什么？这一特殊性与集中采购机构承担起验收的责任又有何干系？让我们从法律和事实中寻求答案。
身份特殊 《政府采购法》规定，集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。“必须”两字昭示了其不可撼动的集中采购操作者地位，也为其行为刻上“权威”的‘烙印’。某专家说，集中采购机构的性质和职能决定其应该将采购进行到底，加强执行管理、验收管理和履约管理。
作用特殊 “排除个体因素，摆脱利益羁绊的集中采购机构更可能站在不偏不倚的角度观察和处理问题。”这是一些采购人和供应商的心里话。据一些集中采购机构反映，现在越来越多的采购人希望其加入验收，实践中经常遇到采购人要求集中采购机构“把把关”的情况；供应商也希望集中采购机构加入验收队伍，其目的就是希望集中采购机构依法从中协调，避免验收中采购人百般挑剔，甚至违规运作。无疑，双方倾向于集中采购机构参与验收均缘于对其充分信任。责任加信任，集中采购机构似乎真有些“盛情”难却了！
不愿介入也有原因
实践中，多数集中采购机构并未成为验收的“主打者”，大多是受委托才参与验收。新疆维吾尔自治区政府采购中心主任齐新梅说，在新疆，关键看有否明确委托。如委托合同明确规定由采购中心为主组织验收，采购中心才承担验收责任。齐新梅认为，在人手有限的前提下，承接这项责任和义务，他们应该慎重。采访中了解到，新疆的做法几乎具有普遍意义，齐新梅的观点也是许多集中采购机构负责人的心声。
矛盾的是，很多集中采购机构虽不主动担起验收重任却很赞同山西和天津的做法。齐新梅道出个中原委，不主动承担验收任务，并非推诿责任，而是许多集中采购机构实力尚不足以承受这项责任和义务，人手紧，工作多，工作量很大，人员不到位，资金不充足。为免误人误己，许多集中采购机构只得选择放弃。江西省政府采购工作领导小组办公室主任曹银发也表示：“由集中采购机构组织专业验收队伍的想法很好，但就其现有人员编制和经费条件，这种设想在现阶段很难实现。在不具备专业验收技术力量的情况下，只能尊重采购方自己的选择，验收的风险也只能由用户自己承担。”
宁夏回族自治区政府采购办公室主任孟虎对此现状深感忧虑：“从常规讲，如采购人不委托，集中采购机构没有验收的义务，这样就可能为个别采购人代表违法验收留下了漏洞。所以，验收亟需规范的内容之一，就是明确哪些人或组织有权利或有义务参与验收。”江苏省淮安市政府采购办公室副主任戈新美表示，应该是操作人员组织验收，但目前集中采购机构的人员配置显然力不从心。
权责相应无需理由
有关专家认为，验收是履行合同的重要环节，而合同顺利执行后，才能实现货款支付，对供应商来说，验收过程越顺利越好，而此“顺利”是建立在监督、制约、公开、公正的基础上的，在目前的政府采购环境中，集中采购机构介入验收环节，对采购合同的顺利执行无疑有巨大的助推作用。
中央财经大学财政与公共管理学院副教授徐焕东认为，由用户自行组织验收，很难避免采购人与供应商私自串通的可能性，政府采购毕竟不同于家庭、个人消费，无可置疑地存在公私利益的矛盾。在现有的法律环境下，仅依赖道德约束，要求采购方代表加强责任心，力争公私分明，然而这毕竟是有风险的。没有健全的法制体系，没有第三方的监督，谁也无法保证永远清廉。
山西省政府采购中心主任赵建新认为：“采购中心本应承担验收的责任和义务，给人家买了‘货’，就须保证质量。如果不把住验收关，采购有可能前功尽弃。”山西和天津的实践告诉我们，条件允许的集中采购机构应当仁不让地承担起验收职责。但遗憾的是，目前大部分集中采购机构尚缺乏承担这项职责的能力。
所以，要实现真正的“双重采购”，打破“真空”壁垒，任重而道远。不仅需要法律、政策的支持，更需要集中采购机构在人员和经费配备充足的条件下逐步实现。也就是说，要集中采购机构承担起验收的责任，首先应全方位为保证其权利实现创造条件。
既然由集中采购机构承担起组织验收职责的呼声似乎更高一些，那么其余三方在验收工作中是否就可以袖手旁观呢？法律和实践告诉我们，“应参与组织”有其道理，“不应参与组织”自然也有不应参与的理由。
分工不同 责任各异
采购人 放弃验收就是失职
“采购人验收是天经地义的事。自己买东西肯定知道确切需求是什么；也是对采购操作活动的监督，如果采购人不认真验收签字，就无法验证采购机构是否严格按照自己的意愿实施了采购。”所有采访对象无一例外地认为，验收是采购人自己的事，是权利，更是义务。
一方面，采购人是政府采购合同一方主体，是采购项目的直接购买者或使用者，所以，验收集中采购机构的采购成果是其权利，任何理由都无法阻却。而且实践证明，采购人往往具备验收的能力。因为大多数项目，包括一些专业性很强的项目，技术指标多由采购人自行提供，一般来说，采购人应该且能够自己验收。
另一方面，采购人采购消费的是财政资金，采购标的权属最终归国家所有，与单纯的个人采购消费不同。所以，采购人验收必须尽职尽责，依法认真验收是采购人必须履行的义务，无法放弃。而且，从对采购职能的监督和牵制角度来看，采购人认真履行验收职责，有利于督促集中采购机构的廉政建设，促进集中采购机构工作质量的进一步提高。因而，采购结果是否“质量优良”，应该而且必须有采购人的打分。
所以，如果采购人自己不验收也不委托有关部门进行验收，就是失职。但据悉，实践中一些采购人往往将验收权责推给监管或操作部门、自己放松验收，使采购结果大打折扣。对任何一个采购项目，采购人都应本着对国家认真负责的态度进行验收，如果自己无能力验收，应及时签订委托协议，委托集中采购机构组织验收。
监管部门 不介入为更好监管
在验收工作中，监管部门到底应该发挥什么作用，监管人员的观念也不统一。有人认为，监管部门是政府采购的监督机构，采购结果如何，由监管部门评价和界定是顺理成章的事情；有人认为，集中采购机构已经组织操作了，就不应再参与验收，一旦操作时就已违规，容易通过验收进行掩护，形成采购诸环节违法违规的连锁反应；还有人认为，监管部门和集中采购机构人力有限，任何一方介入验收都将引发“疲于奔命”、劳而无功的后果，干脆委托第三方验收；也有人认为，集中采购机构完全可以通过“招兵买马”担起验收重任，监管部门的职责就是监管，若介入验收，一旦出现问题监管部门的人又如何实施监管职责？相反，不参加则可以依法名正言顺、毫无私心地监督、检查……
几种观点可谓仁者见仁，智者见智，但最后一种不仅于法律有据可查，似乎也赢得了更多附和的声音。首先，《政府采购法》第五十九条规定，政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。第六十条又规定，“……不得参与政府采购项目的采购活动……”众所周知，采购不仅包括过程，当然也包括采购结果，由此看来，监管部门的“监督检查”和“不得参与”应该贯穿于采购活动之始终；除依法监督检查项目过程和各方行为的合法性外，监管部门不能介入验收活动、发表意见。
诚如专家分析，监管部门不介入验收，并非弱化监管职能，相反，是为了更充分地履行监管职责，确保监管到位而不越位。采购活动结束后并不意味着监控工作可以松懈，更为重要的监控工作是在采购合同的履行及验收阶段，监管部门应投入足够力量做好这一阶段的跟踪监控工作，围堵各种可能引发腐败的苗头。及时把检查处理的有关结果加以曝光，使接受监督的各方能够做到有则改之，无则加勉。
有关专家指出，监管验收活动并不等于参与验收活动，对合法的验收行为也加以干涉。如果集中采购机构完全承担起验收的责任和义务，在验收阶段，集中采购机构和监管部门的定位依然分别是操作和监管。
第三方 应该仅指受邀专家
一些人曾设想，成立或授权一个专门负责政府采购验收的第三方，对一些金额较大或技术参数、规格型号较为复杂模糊的采购项目，由该第三方牵头组织专家完成验收工作。不完全统计表明，成立第三方机构的设想尚未有地方付诸实施，但专家在协助验收一些重大项目的过程中，却一直发挥着重要作用。
有关人士分析，大家之所以认为委托第三方验收不切实际，主要是因为这样做的反腐功效和节资成果并不明显。首先，第三方介入验收的目的之一是防止采购人或其代表与供应商串通一气，高价买进低质产品，降低国有资产的“成色”。但该第三方组织验收时也由具体人员进行运作，主观因素不可避免，所以，监管部门此时的责任并未因此而减轻，只是监管的对象之一由集中采购机构转换为该第三方，因而换一下组织验收的主体似乎意义不大。另外，政府采购项目繁多，技术复杂，无论该第三方技术资源多么丰富，如技术监督部门或质检部门，恐怕也不能把各行业专家“一揽无余”，同样需要聘请相关领域的专家进行验收，于是也有人质疑，既然都是请专家验收，换一下“请”的主体，意义又何在？
江苏省淮安市财政局政府采购办公室副主任戈新美认为，加强验收、确保采购质量，不外乎是想把财政支出的每一分钱都用在刀刃上。如果由该第三方组织采购人、操作机构和监管部门以及专家同时参与验收，由于参与验收的人员多了，供应商贿赂的成本的确增加了，他自然可能放弃贿赂念头，但这样一来，反腐败的成本又太高了，极有可能得不偿失。
由此看来，另行组成一个游离于现存各相关主体之外的第三方，由其专门组织验收工作，似乎还无法找到充足的理由。这样，参与验收工作的“第三方”范围就逐渐明晰，哪怕除承担监督职责外的个别质量检查部门参与验收，也应列为接受邀请的专家之一。
作者：宋晓杰 文章来源：政府采购信息报
