目前我国公路养护工程领域尚缺少全国性的招标投标管理办法和标准招标文件，如何进一步完善招投标制度程序，公平公正地选择到优秀承包商，值得深入研究探索。本文总结了公路养护工程招标过程中存在的问题和实践中行之有效的解决办法，为全面提升公路养护效能，深入推进公路养护高质量发展提供一定的借鉴。

一、公路养护工程招标现状

按照交通运输部2022年7月颁布的《国家公路网规划》，到2035年国家公路网将达到46.1万公里。公路建成通车后必须采取养护维修措施，并不断进行更新改善，因此公路养护工程领域势必形成一个规模巨大的市场。公路养护工程项目虽然不属于依法必须进行招标的项目，但招标人及公路行政主管部门为了保证公路养护工程发包过程的规范性，防止造成廉政及审计风险，在实践中往往将公路养护工程按照《招标投标法》第三条所述的“必须进行招标的工程建设项目”进行管理。目前我国公路养护工程领域尚缺乏国家层面的招标管理相关制度及标准招标文件。

（一）相关政策规定不够完善

公路养护工程项目资金来源往往是国家财政转移支付资金、地方财政预算资金等财政保障资金及国有企业资金，通过公开招标方式选择实施单位能提高资金使用效率，保证招标程序的公开、公平、公正及发包过程的合法性。目前我国部分省（自治区、直辖市）发布了一些针对公路养护工程招标投标的管理办法（见表1），其他省份则参照《公路工程建设项目招标投标管理办法》（交通运输部令2015年第24号）规定执行招投标管理工作。由于各地出台的规定侧重点和管理方向不同，有的省份比较细致，有的则比较粗放，这在一定程度上导致全国公路养护工程招投标市场的混乱。

（二）缺少全国统一的标准招标文件

交通运输部2018年颁布了公路工程施工、施工监理、勘察设计等一系列标准招标文件，其适用范围为依法必须进行招标的各等级公路、桥梁、隧道建设项目，虽也规定了其他公路项目可参照执行，但在使用过程中发现该标准招标文件中部分条款并不适合公路养护项目，实操中虽可以通过在投标人须知前附表、评标办法前附表和项目专用合同条款中细化部分内容的方式来使用，但是参照该标准招标文件“技术特别复杂的特大桥梁和特长隧道项目主体工程，可以采用综合评分法”的规定，养护工程施工招标不可使用综合评分法，这在一定程度上导致一些投资大，路线长，技术要求相对较高的养护工程施工项目只能使用技术评分最低标价法或其他评标办法来选择实施单位，不利于选出报价优、综合实力强的高“性价比”单位。

二、解决公路养护工程招标问题的思路

（一）制定统一的公路养护工程领域招标投标管理办法

公路养护工程领域亟需国家层面制定统一的招标投标管理办法，对包括公路养护工程相关施工、服务、设备及材料的招投标活动进行规范。在政策制定过程中，至少应重点考虑以下方面。

（1）可以根据资金来源（资金性质）、项目性质和金额规模并结合招标类型对必须招标的公路养护工程进行界定。

（2）对主管部门的监督管理职责进行分工，对招投标活动的监督管理工作和范围进行规定。

（3）对电子化招投标进行规定。

（4）对可以不进行招标、可以不进行公开招标的情形进行规定。

（5）对招标程序和各节点时间要求进行规定。

（6）对公路养护工程招标文件、招标文件的澄清（补遗或修改）、招投标情况的书面报告备案程序、备案内容、备案时限及每次备案资料应包含的内容等进行规定。

（7）对招标计划、招标公告、中标候选人公示、中标结果公告的时间节点要求，应载明的内容、发布的媒介进行规定。

（8）对开标、评标、定标以及各种评标办法的适用情形，不同评标办法各部分评审项的分值范围等进行规定。

（9）对实施招标的公路养护工程项目应当具备的条件进行规定，如施工图设计文件批准后，方可开展养护施工、监理招标。

（10）对投诉、异议的提出和处理进行规定。

另外，在电子化招投标趋势下，是否建立“公路养护市场信用信息管理系统”，对养护工程实施单位、人员的相关信息进行录入，实现招投标活动在线验伪，也需要政策制定者在制定相关政策时进行考虑。

（二）编制标准招标文件

目前大部分公路养护工程招标均参照交通运输部2018年颁布的施工、施工监理、勘察设计等一系列标准招标文件进行项目招标文件的编制，以公路养护工程施工招标为例（本文只讨论“未进行资格预审”的情形，采用资格预审方式进行招标的读者可以参照本文给出的思路，在项目招标文件编制时进行细化和调整），在使用交通运输部2018年颁布的标准施工招标文件（以下简称公路工程标准招标文件）编制项目招标文件时应重点调整以下内容。

1.第一章 招标公告中需要调整的内容

（1）招标条件：因公路养护工程施工招标项目不存在项目审批和核准手续，往往只需要上级公路行政主管部门进行设计审批，故在项目招标文件编制时应删除项目审批、核准相关内容。

（2）投标人资格条件：根据《关于发布公路工程从业企业资质名录的通知》（厅公路字〔2011〕114号）规定，公路工程标准招标文件要求投标人应进入交通运输部“全国公路建设市场信用信息管理系统”中的公路工程施工资质企业名录，且投标人名称和资质与该名录中的相应企业名称和资质完全一致，但根据《公路养护作业单位资质管理办法》（交通运输部令2021年第22号）规定，公路养护工程施工企业应具有公路养护作业单位资质，不在《关于发布公路工程从业企业资质名录的通知》（厅公路字〔2011〕114号）规定之列，故在项目招标文件编制时应删除或修改相关条款。

2.第二章 投标人须知中需要调整的内容

（1）投标人须知正文第1.4.5项要求投标人（包括联合体各成员）应进入交通运输部“全国公路建设市场信用信息管理系统”中的公路工程施工资质企业名录，且投标人名称和资质与该名录中的相应企业名称和资质完全一致。投标人不满足本项规定条件的，将被否决投标。考虑到公路养护作业单位未进入前述管理系统，故在项目招标文件编制时需在投标人须知前附表中细化调整相关内容。

（2）投标人须知正文第3.5.3项要求“近年完成的类似项目”应是已列入交通运输主管部门“公路建设市场信用信息管理系统”并公开的主包已建业绩或分包已建业绩，且类似项目证明材料需以在交通运输部“全国公路建设市场信用信息管理系统”或省级交通运输主管部门“公路建设市场信用信息管理系统”中查询到的企业“业绩信息”相关项目网页截图复印件为准。考虑到公路养护作业单位在前述两个管理系统中无法查询相关信息，故在项目招标文件编制时需在投标人须知前附表中进行细化，调整相关内容。一般来说应允许投标人提供合同协议书、中标通知书或项目业主或行业主管部门出具的证明文件等材料作为证明材料。

（3）投标人须知正文3.5.5项要求“拟委任的项目经理和项目总工资历表”应附交通运输部“全国公路建设市场信用信息管理系统”或省级交通运输主管部门“公路建设市场信用信息管理系统”中载明的、能够证明项目经理和项目总工具有相关业绩的网页截图复印件，并以此截图作为业绩的唯一认定材料。考虑到公路养护作业单位在前述两个管理系统中无法查询相关信息，故在项目招标文件编制时需在投标人须知前附表中进行细化，调整相关内容。一般来说此处同样应允许投标人提供相关人员负责过的类似项目的合同协议书和项目业主或行业主管部门出具的证明文件等材料作为证明材料。

（4）投标人须知正文3.5.10项要求投标人在投标文件中填报的资质、业绩、主要人员资历和目前在岗情况、信用等级等信息，应与其在交通运输主管部门“公路建设市场信用信息管理系统”上填报并发布的相关信息一致，投标人应根据本单位实际情况及时完成相关信息的申报、录入和动态更新，并对相关信息的真实性、完整性和准确性负责。在公路养护工程施工项目招标文件编制时应删除该条款。

3.第三章 评标办法中需要调整的内容

评标办法正文第3.6.1项规定，在评标过程中，评标委员会应查询交通运输主管部门“公路建设市场信用信息管理系统”，对投标人的资质、业绩、主要人员资历和目前在岗情况、信用等级等信息进行核实。若投标文件载明的信息与交通运输主管部门“公路建设市场信用信息管理系统”发布的信息不符，使得投标人的资格条件不符合招标文件规定的，评标委员会应否决其投标。在公路养护工程施工项目招标文件编制时应修改该条款。

除此以外，公路工程标准招标文件适用于公路建设项目，公路养护工程施工招标参照该标准招标文件编制项目招标文件时，文中“建设”字样也应予以调整；对于技术较为复杂或规模较大的养护工程施工项目应允许招标人使用综合评分法对投标文件的技术、商务、财务等进行综合评审并推荐中标候选人。在现阶段，评标办法的选择往往取决于地方公路行政主管部门的管理思路，而地方公路行政主管部门具体经办人员往往会因为规避审计风险而不允许使用综合评分法，这不利于选择优秀的公路养护工程施工单位。

三、结语

公路养护工程是保障公路交通安全和运行效率的重要环节，养护工程的招标管理过程对于公路养护具有重要意义。目前公路养护工程领域缺乏全国性的招标投标管理办法，同时在招标文件编制过程中也缺乏标准招标文件作为参考。本文通过对公路养护工程招标存在的问题进行探讨，总结出实践中行之有效的解决办法。本文的研究为公路养护工程招标决策者和实施者提供了一定的借鉴和思路，为安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化公路交通运输体系建设，推动公路由“保基本、兜底线”向“悦其行、畅其流”转变提供有益参考。

作者：王龙

作者单位：华杰工程咨询有限公司

来源：《招标采购管理》杂志2024年第1期