社会上曾有人把政府工程看成是块“肥肉”，不少干部因此倒下。深圳建市以来，被查处的领导干部违纪案件67％与土地、工程、产权交易有关。

      深圳市建筑工务署诞生三年来，累计完成政府工程投资85亿，不仅为纳税人节省了管理成本，节省的建设资金更高达20多亿元。管理的全部72项工程，没有一项工程“三超一拖”——超标准、超规模、超预算、拖工期，没有发生一起重大工程质量事件，没有出现一宗工程腐败案件，没有倒下一名干部。

      改革篇

     “自家作坊”成腐败温床

      长期以来，在我国政府投资项目的工程建设中，投资方、承建商和使用方之间，通常由使用方设立一个临时机构，叫做“基建办”或者“工程指挥部”，来负责工程的建设管理，俗称“自家作坊”。

      在“作坊”里搞建设，承建商只对基建办负责，而基建办又是使用方的“自家人”，因此承建商、基建办、使用方三者利益实质上是统一的，形成“建、管、用”一体化。

      这种分散管理、三位一体的体制，在计划经济时代曾起过重要作用，但弊端也日渐明显：承建商只对使用方负责，政府投资人对项目实施过程的监管被弱化，“崽卖爷田不心疼”，超标准、超规模、超预算和拖工期成为常见现象，利益驱动引发了政府投资“无底洞”、工期“马拉松”和质量“豆腐渣”。近十年来，全市已办理竣工结算的政府投资项目中，三超工程占大部分，超投资最多的一个由2980万元变成2.95亿元，历时十年未竣工结算。

      “自家作坊”，成为工程腐败的“温床”。“自家作坊”必须拆。

       改革魄力的一次“考试”

       在根治这项体制性问题前，深圳已经在工程建设管理方面作了很多改革和探索。包括出台《建设工程施工招投标条例》，成立建设工程交易中心，推行标底公开、低价中标等，也都取得了很好的效果。

       招投标制度基本完善了，但“三超一拖”等问题并没有得到解决，医生建医院、教师建学校……各个部门仍然热衷于自己搞建设。同时，由于害怕承担责任，对政府规划的一些事关全局的重大项目，又出现了“谁都不愿管、不敢管”的局面。

      在这种背景下，深圳市纪委借鉴香港做法，提出改革政府工程组织方式，建立专业建设管理机构的方案。2002年初，市委市政府采纳纪委建议，决定成立建筑工务局，来统一管理政府工程。

      改革既出就有不同意见：“以前各个单位管不好的事，现在让一个单位就能管好？会不会产生更大的腐败？”

      这成为对深圳改革魄力、胆量和能力的一次“考试”。

      工程集中、“钥匙”上交

      2002年7月，深圳市建筑工务局在争议声中挂牌，编制65人，副局级事业单位，隶属市建设局。会展中心等大项目，交到工务局手中。

      事实胜于雄辩。运行一年多，这些项目的进度明显加快，工程管理规范，投资得到节省，没有出现腐败；相反，没有纳入工务局集中管理的项目，一些腐败问题仍然时有发生。

      市委市政府下决心强力推进这项改革。2004年5月，工务局从建设局脱离，更名为建筑工务署，升格为正局级事业单位，编制增加到300人，负责除水务、公路外的所有政府投资工程的建设管理。财政全额拨款，职工收入与工程完全脱钩。

      工务署成立后的第一件事是“收”“钥匙”：分散在各个单位的政府工程，全部交到工务署手中。“基建办”、“项目办”全部撤销，人员撤并，优秀专业技术人才划转工务署。全市从事政府投资建设管理的人也从1300多人变成了工务署的300个人。

      从此，深圳政府投资工程项目就从分散管理转变为集中管理，实行统一设计、统一招投标、统一现场监管、统一竣工验收。

      效益篇

      质量责任随时追究到人

      工程建设管理是一门科学。过去“自家作坊”，医生盖医院、老师建学校，工程质量难以保证。而现在的工务署，是专家的组合。从署长开始，全署240多名职工中，专业工程师就有195名，中、高级以上职称172名。他们是建筑领域的行家里手，会管理、懂业务，善于协作攻关。

      深圳会展中心是名副其实的“巨无霸”，占地22万平方米，建筑面积28万平方米。工程量大、工艺复杂、技术难度高。像飞机翅膀大的遮阳百叶就有6000多片，是世界上面积最大的屋面遮阳系统。工务署发挥群体优势，组织技术攻关，二三十名专业工程师现场作业，几十个施工企业同时进场，攻克了一个个全国乃至世界性的技术难题。

      集中管理还落实了质量追究责任。根据国家条例，建设单位要对工程质量负责，但过去的建设单位都是临时机构，建完就散，出了质量问题，找不到机构和人来承担责任。工务署作为政府常设机构，质量有问题，随时可以追究到人，侥幸心态不复存在，“豆腐渣”工程自然不会产生。

      钱花得少，事办得多

      通过限额设计、低价中标、调配资源，工务署三年就为纳税人节省建设资金20多亿元。

      过去自己搞建设，设计随意，边建边改，设备、材料都要买进口的，楼越建越高级，钱越花越多，预算无法落实，超投资成为一种普遍现象。

      但是工务署负责的所有项目，除了自用办公楼，其他都不是自己用。所以，他们“看菜吃饭，量体裁衣”，对工程实行限额设计，一旦施工图预算超过上限，不但要处罚设计单位，而且要降标准砍项目，直到投资完全控制在计划内。

      手握数项工程，通过调配资源，做到了少花钱多办事。安托山整治工程爆破产生2450万方土石方，当时前海填海工程也需要土石方。于是，他们把安托山的土石运到前海，花一次钱就办了“移山填海”两件事。

      防腐篇

     几十项政府工程统一由一个部门来管，是否会把分散腐败变为集中腐败，小老虎变大老虎？工务署交出的一份漂亮答卷消除了人们的疑虑：三年负责70多个项目，总投资340个亿，完成80多个亿，却没有发生一起腐败案件，没倒下一个干部。

     难道他们个个是圣人，是“金刚不坏体”？当然不是，答案是靠制度、机制，是40余项工程建设和廉政管理制度，创造出的“工程集中管理、权力高度分散”的机制使然。

      靠关系得不到工程

      工务署每年有上百亿工程，找到署长要个项目，还不能关照一下？关照不了。工务署署长姜建军说，“没人来找我，我们这里清静得很。”

      经过多年改革，深圳的招投标制度已经日臻完善。所有政府项目的工程发包、材料设备采购，一律到市建设工程交易服务中心、政府采购中心公开招投标。工务署所能做的事，就是制定招标文件，由署招标委员会集体决定招标条件，然后公开招标。

      而招标都是按规则中标。首先，不能资格预审，只要是符合资质都可以来。

      其次，评标过程工务署的人不能参加，评标人都从专家库里临时抽取。

      第三，标底公开，最低价中标。招标现场有录像，所有行动受监控。只要在所有投标人中报出最低价，这个项目就是你的。标书当场拆封，所有人都能看到，专家也搞不了腐败。

      中间搞猫腻“难于上青天”

      过去在工程中间搞变更、签证，从而追加合同，是承建商发大财的重要手段。现在，在工务署搞工程变更“难于上青天”。

      工务署对这个被称为“潜规则”的“生财之道”，有一个严格的内控机制，实行分级授权。设计变更和现场签证5万元以下的，项目主任签意见，报专业工程处核准；5~50万元的，项目主任签意见，专业工程处审核，报署二级招标委员会核准；50万元以上的，项目主任签意见，专业工程处审核，报署一级招标委员会核准，同时，还必须经建设方、监理、设计和审计局四家到场共同确认，才能作为决算依据。

      这样做的核心目的，是防止个人说了算，杜绝人情签证。

      手中大把工程却无一分工程款

      别看工务署手中握着300多亿的工程，但除了工资和行政经费外，几百亿工程款工务署一分钱都看不到、拿不到，全部在市财政，由国库统一支付。

      工务署与建筑企业不直接发生财务往来，只能根据企业完成的工程进度办理支付手续。监理、项目组、合同预算处、财务处、署领导层层把关，按照合同计量应该付多少钱，经市财政核准并划拨到企业手中。

      企业结算工程款也无须找人，不用上门催，工务署为了保证工期，反而会主动催企业抓紧结算。从而改变了过去那种财政把钱拨进基建办账户，再由基建办自己造预算、自己计量、自己支付给施工方的做法。

      支付制度的改革，提高了财政资金的投资效益，减少了资金积压，银行拉存款也就不找工务署了。

      看一篮西瓜比守一片瓜田容易得多

      自行决定工程发包，中途变更，资金支付，工程结算的权没有了……那么在工程管理过程中，工务署还有什么能够直接决定施工单位利益的权力呢？

     “还有一个认可权，就是对工程项目的组织实施和监督管理。”市纪委、市监察局派驻工务署的纪检监察组负责人周振强回答说。

      这种集中管理，等于把计划经济时代的链条彻底砍断，投资、使用、建设、监管的各个环节，完全分割开来。工务署只是大工厂流水线上一个环节。管理高度集中，但权力并没有集中，而是高度分散，腐败的可能性大大减小。

      就是这么分散的权力，还受到严格的内部制约和外部监督。

      在内部，建设的主要环节，由不同处室行使管理职责，改变了过去一个人或一个部门办到底的做法。而管理的各个环节又都有两个层次，一个层次做事，一个层次复核、监督。从而形成相辅相成、互相制约的整体。

      看一篮西瓜比守一片瓜田容易得多。在外部，过去工程分散，直接监管几乎做不到。工程集中后，监管起来方便多了。首先是市专门派了一个纪检监察组常驻工务署，对所有工程进行全过程监督。其次是建设局，角色由过去的裁判员兼运动员，转变为专司行业管理。第三是计划、财政、审计等行政部门的监督。第四是使用单位的监督。

     各个环节有人监督、有人制约、有制度把关，解决了集中管理可能带来集中腐败的问题。

来源:深圳商报