由西安地铁“问题电缆”事件看《招标投标法》之修订（上）
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 　　编者按 近日，《招标投标法》和《招标投标法实施条例》面向社会公开征求意见，在业界引发广泛关注，同时也被寄予更多期望。因为就目前来看，招标采购中确实存在一些实践问题，比如近期发生的西安地铁“问题电缆”事件，根据国务院办公厅作出的调查处理通报，此次事件在很大程度上与招标投标的信息公开力度不到位、履约验收监管缺失以及价格评审标准等问题不无关系。在此，以西安地铁“问题电缆”事件为例分析探讨招标采购中的实际问题和改进建议，希望对此次招投标法系修订有所参考和借鉴。

　　关于信息公开：加大公开力度

问 题

　　缺乏完整的信息公开制度：《招标投标法》及其实施条例没有完整的信息公开制度。信息公开仅涉及招标信息、中标信息和违法行为信息，没有涵盖整个招标过程。特别是决定中标的评标信息、决定项目情况的合同信息和决定项目质量的关键信息--履约验收信息没有规定要公开。就目前信息公开仅涉及招标信息、中标信息和违法行为信息，没有强制性的公开范围和内容规定，招标文件的主要内容、中标人资格资质情况和决定中标的投标文件实质性内容并没有强制性公开。

建 议

　　招标采购文件全公开

　　目前招标公告公开的信息极为有限，项目信息不完整，完整的信息只能在招标采购文件中看到。目前的做法中，取得招标采购文件有许多前置性强制条件：强制性注册或者提供营业执照、资格证书原件、甚至法定代表人亲自现身；购买招标采购文件费用不菲，有的甚至高达数千元；强制购买某些软件。这些都为招标采购信息公开设置了屏障。招标采购文件是要约邀请，本质是招标采购人的“广告”，应属于招标采购人必须提供的信息，而不是需要供应商付费购买的信息。电子化招标采购下，招标采购文件的印制成本为零，依据相关法规规章以招标采购文件印制费来收费已经违法。因此，招标采购文件应免费公开，任何人均可随时获取。

　　开标现场公开

　　笔者认为，目前的封闭式开标不可取，必须强制公开。有人根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十九条“开标由招标采购单位主持，采购人、投标人和有关方面代表参加”和其他类似的规定，认为只有采购人、投标人、代理机构和监督机构的人员才能参加开标会，其他人不能参加。有的开标现场明确禁止其他人进入，完全封闭开标、秘密开标。这是对相关规定的故意曲解（不是误解），根据相关规定，采购人、投标人、代理机构和监督机构的人员可以参加开标会，并不是禁止其他人参加。开标作为招标采购的重要事件，现场信息是招标采购的重要信息，相关供应商或者社会公众有权知道，开标现场公开和开标信息公开无疑是必须的。

　　评审结果公开

　　如前所述，评标评审报告内容应完全公开，公开的内容包含：评标评审日期和地点；参加的供应商名单和评标委员会（评审小组）成员名单；评标评审方法和标准；开标记录和评标评审情况及说明，包括无效投标（响应）的供应商名单及无效原因、谈判情况、报价情况等；评标评审结果和中标、成交候选供应商的排序和理由。

　　工程招标合同公开

　　目前，政府采购货物服务招标采购的合同已经要求公开，但是工程招标的合同还没有法律规定需要公开。在工程施工招标中时常存在的阴阳合同就是施工合同不公开的恶果，这也是导致工程施工履约中问题层出不穷的原因之一。

　　履约验收公开

　　招标采购人或者使用人在验收前要发布验收公告，验收公告中公开验收方案、验收程序、参加验收人员的名单。验收过程公开，公开让社会力量参与验收，不限制验收人员以外的人到现场参与验收或者监督。验收数据公开，在招标采购信息公开媒体上及时公开验收数据、检测报告等。验收结果公开在招标采购的信息公开媒体及时公开。

　　违约责任公开

　　出现招标采购人或者中标、成交人不按合同履约的，其违约信息应公开，此信息公开可与行政处理和行政处罚信息一起公开，如果不涉及行政处理和行政处罚的，则应单独公开。公开内容包含项目情况、合同内容、违约情况和处理结果。

　　信用信息公开

　　招标采购当事人（含招标采购人、代理机构和供应商）的奖励信息名称及奖励确认文件，惩戒信息名称、处理决定书、处理时间、惩戒时限、承诺信息和惩戒执行情况等应当主动公开。

　　此外，针对代理机构和供应商的信用评价信息也要公开，如记分信息。

　　废标重招信息公开

　　法律法规和规章对此都没有规定需要公开，但这是对供应商极为重要的信息，也是社会公众需要了解的信息，需要主动公开。

　　关于履约验收：加大监督力度

问 题

　　一是，社会参与度低。

　　实践中，履约验收工作仅由招标采购人或者使用人进行，集采机构、代理机构和供应商都不参与，验收人员范围小，很容易被供应商“攻破”。而且法律并未规定利害关系人需在验收过程中回避，也没有规定“双随机”的验收制度，导致违法行为难于暴露。值得欣慰的是，此次87号令将与中标人有竞争利害关系的未中标人引入验收，这是对履约验收的一个重大突破，建议此次招标投标法修订也能对这些问题进行综合考虑。

　　二是，履约验收制度缺位。

　　《政府采购法》及其实施条例各有一个条文涉及项目的履约验收，分别是《政府采购法》第四十一条（采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任），《政府采购法实施条例》第四十五条（采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书……）。并且财政部还专门发布了《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》，以规范性文件的方式对履约验收的管理提出了指导性意见。

　　而相比之下，《招标投标法》及其实施条例针对履约验收的制度几乎是空白，如何时验收、如何验收、谁参加验收，以及验收程序、验收结果等，都没有相关规定。希望能够借此次招标投标法系修订之际，补足这一环节的制度性缺陷。

　　三是，行政监督介入少。

　　监管部门参与履约验收，无疑能够起到更好的监督和震慑作用。但是相关法律法规没有关于监管部门应当参与履约验收的规定，实践中监督管理部门也多以法律没有明确规定为由，不参与政府采购合同的履约验收具体环节，加剧了履约验收环节的监督管理缺位。建议此次招标投标法系修订，也能对这一问题加以关注。

建 议

　　履约验收信息公开

　　在验收制度设计中，以下内容必须在一定时限内公开：验收公告、验收方案、验收程序、参加验收人员名单、验收结果。还要做到验收过程公开，不限制验收人员以外的人到现场参与验收或者监督；验收数据公开，在招标采购信息公开媒体及时公开验收中的数据、检测报告。

　　社会力量参与验收

　　参加招标采购的供应商有权参加验收，特别是在招标采购过程中提出过质疑、异议和投诉的供应商，应当邀请其参加验收。这一规定是此次87号令的一大亮点。允许作为竞争对手的供应商参加验收，是一个有效发现问题和暴露问题的办法，建议招标投标法系也能加以借鉴。

　　履约验收纳入质疑投诉范围

　　招标采购的质疑、异议和投诉范围仅限于与招标采购过程和结果有关的事项。按目前的法律规定，履约验收中即便供应商发现问题，也不能通过质疑投诉途径解决。因此，有必要改变现行供应商救济范围过窄的问题，把履约验收作为法定的可以质疑、异议和投诉的事项，通过供应商的救济，发现和解决履约验收中的问题。

　　扩大行政监督范围

　　将招标采购的行政监督扩大到履约验收环节，不仅仅是招标采购过程的程序监督。目前最为重要的履约验收环节，没有招标采购行政监督机关的介入，仅靠项目的质量监督是不够的，况且质量监督往往到材料使用后才介入，具有滞后性。

　　明确履约验收法律责任

　　虽然履约验收的民事责任是合同当事人之间的责任，但是履约验收中出现的问题，仍然需要对招标采购当事人处以行政责任。不管是招标采购人还是中标、成交人，出现履约验收问题，法律都要求他们承担相应的行政责任，特别是招标采购项目涉及公共利益和公共安全的，不能把违约责任仅限于《合同法》中的民事责任，合同违约同时损害社会管理和公共利益，必须从行政责任上加以处罚。对于政府采购的采购人员而言，采购单位的民事责任与己无关，因为是公款的，但个人受到的行政处罚、处分则是切身之痛。而对于供应商而言，赔偿损失和罚款不是重要的，被逐出政府采购市场才是致命的。

    来源：政府采购信息报/网   作者：沈德能