案例回放

　　某采购代理机构受采购人委托，对一表证印刷服务项目进行采购。该项目表证印刷式样会定期变化，所以招标文件要求分期交付，即“接到采购人订单和具体式样后，在10个工作日内分批完成”，而且要求“急事急办，需要承担急件印刷品的印制”。

　　投标时间截止后，共有8家供应商投标，A公司投标价最低，为145万元（而往年中标该项目的公司B投标价为178万元）。经评标委员会评审，最终A公司以微弱的总分优势被推荐为第一中标候选人，B公司为第二中标候选人。随后，采购人和A公司签订了政府采购合同。

　　履约过程中，A公司没有按照合同约定履行义务，出现多次交货不符合质量要求、不能按期交货等情况。对此，A公司以投标价低、公司不在本地等为由搪塞，并称不能继续履行合同义务。

　　采购人将A公司的违约情况及拟采取的措施书面报告了当地财政部门，要求终止原合同，并变更由第二中标候选人B公司继续履行合同。

　　财政部门调查研究后认为：原合同可以终止，A公司承担违约责任，赔偿采购人的损失，但合同终止后项目要重新组织采购。

　　对此，采购人表示不能接受，理由是项目重新组织采购周期长，表证印刷又不能停。采购人请求根据财政部18号令第六十条相关规定，与排位在中标供应商之后第一位的中标候选供应商签订政府采购合同，建议与排名第二的B公司签订后续合同，既节省采购成本，又提高采购效率。

　　问题引出

　　1.本案例中供应商履约不力是低价中标惹的祸吗？

　　2.政府采购合同履行过程中，采购人可以在双方协商一致后直接变更合同吗？

　　3.供应商中止履约，采购人可以变更第二中标候选人继续履约合同义务吗？

　　专家点评

　　案例中供应商履约不力是低价中标惹的祸吗？——基本断定是

　　政府采购项目的中标价格一直十分敏感，如果高价中标，容易引发外界怀疑，甚至供应商的质疑投诉。因此，有学者提出必须彻底杜绝最高价中标的现象，支持低价中标；也有学者提出低价中标不科学，供应商为了谋取中标，只能将投标报价压到最低，而中标后为确保基本利润，不得不在产品质量和服务质量上做文章，会降低政府采购项目的质量。

　　但笔者认为，以上说法都不尽科学。最高投标价并非绝对不能中标，最低价也并非必然要中标，合理最低价中标才合理。合理最低价中标虽无可厚非，但在当前政府采购过程中，也遇到了不少问题，我们必须相信供应商是理性的，想取得最佳的收益；本案例或许就是报价低惹的祸，再加上B公司是外地公司，运输成本高，导致供应商不想履约，继而违约。

　　合同履行中采购人可以在双方协商一致后直接变更合同吗？——不可以

　　有观点认为，政府采购合同属于民事合同，适用《合同法》，遵循一般民事合同中对合同双方的权利义务要求，只要基于当事方的意思自治，当事人协商一致，就可以直接变更合同。因此认为本案例中，采购人和中标供应商协商后，可以直接变更合同，由排在第二位的中标候选人B公司继续履约是合法的。

　　也有观点认为：政府采购合同除适用《合同法》外，还要遵守《政府采购法》及其实施条例等。政府采购合同因涉及公共利益，不是单纯是民事行为，无论合同的订立、变更、中止、取消或者终止，都不能仅由采购人和供应商私下商量确定，都应当按照法定程序和要求，在有关行政部门监督下进行。只有这样，才能保证公共利益不被任意侵害。也即政府采购相关法律法规禁止双方当事人擅自变更、中止或者终止合同，供应商、采购人应当按照政府采购合同的约定，全面履行合同，任何一方当事人均不得擅自变更、终止合同。

　　笔者更认同第二种观点，认为政府采购合同适用《合同法》，同时也应当遵守《政府采购法》及其实施条例等相关法律规章的规定，即政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。

　　根据政府采购相关法规，财政监管部门有责任监督合同的履行，政府采购合同订立后，采购人应当将合同副本报政府采购管理部门备案；政府采购合同需要变更的，采购人应当将有关合同变更的内容、变更事由等及时书面报告政府采购管理部门；政府采购合同履行过程中，因某些特殊情况需要中止、取消、终止合同的，采购人应当将取消、中止或终止的理由以及相应的措施，及时书面报告政府采购管理部门；中标供应商有违反合同行为的，采购人应当将有关中标供应商违约的情况以及拟采取的措施及时书面报告政府采购监管部门。

　　供应商终止履约，采购人如何确保项目顺利完成？——就剩余工作量重新采购

　　本案例中，如果重新组织采购，时间上来不及，影响采购人使用。那么此时，采购人可否让第二中标候选人继续履行合同？

　　从现行政府采购法律法规来看，本案例中采购人已与中标人签订合同，属于合同履行阶段出现的问题，采购人可以根据合同约定，要求中标人承担违约责任。虽然《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）第六十条规定，中标供应商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采购合同的，采购人可以与排位在中标供应商之后第一位的中标候选供应商签订政府采购合同，以此类推。但此条规定只适用于在未签订政府采购合同之前供应商放弃中标的情形，而不是在合同履行中的情形。从目前规定来看，采购人是不可以直接变更合同，让第二中标候选人B公司继续履行合同的。

　　那么，本案例中，中标人在合同履约阶段因自身原因无法继续履行合同，导致合同终止的，采取什么解决方案最佳？笔者认为，可以针对剩余的工作量重新采购。如采购人时间紧迫，建议采购人向财政部门申请采购方式变更，采用竞争性谈判等方式实施采购。

　　从长远来看，为解决实践中此类由于供应商不能继续履约而影响采购人使用的情况，笔者建议修改有关规定，即将18号令中，采购合同签订前采购人可以与排位在中标供应商之后第一位的中标候选供应商签订政府采购合同的情形，扩大到合同履行阶段，即如果时间紧迫，经监管部门批准，采购人可以变更合同让第二中标候选人继续履行合同。

　　理由如下：一是，原评标委员会评审出来的第二中标候选人也是合格投标人，同样有履行合同的资质和能力，重新采购的过程也是确定有履行合同资质和能力的供应商的过程，因此没有必要重复招标；二是，排名第二的中标候选供应商继续履约，可以大大提高采购效率，节约社会资源和成本，及时完成项目，对采购人也是有利的。

　　法规链接

　　《政府采购法》

　　第四十三条 政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。

　　第四十七条 政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。

　　第五十条 政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。

　　《政府采购法实施条例》

　　第七十二条 供应商有下列情形之一的，依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任：

　　（一）向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员行贿或者提供其他不正当利益；

　　（二）中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同；

　　（三）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；

　　（四）将政府采购合同转包；

　　（五）提供假冒伪劣产品；

　　（六）擅自变更、中止或者终止政府采购合同。

　　《政府采购货物和服务招投标管理办法》

　　第六十条 中标供应商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采购合同的，采购人可以与排位在中标供应商之后第一位的中标候选供应商签订政府采购合同，以此类推。

　　《合同法》

　　第四条 当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。

　　第七十七条 当事人协商一致，可以变更合同。

    来源：政府采购信息报/网  作者：马正红