投标文件密封检查，是指对采购代理机构保管前后的招标文件密封情况进行检查对比，以确保开标前，投标人递交的投标文件不被开启，其中的内容不被篡改、泄露。

　　然而，在政府采购实践中，有些地方的投标文件密封检查工作偶尔会走形变样，有的甚至沦为排斥竞争对手的手段之一。本文中，笔者将对密封检查工作的现实问题、改进方法等作粗浅分析，希望这一工作能回归正轨。

　　现实问题 

　　一、法律法规有待完善

　　有关密封检查工作，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“18号令”）作出了规定：第三十一条规定“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点”；第四十条规定“开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证”；第五十六条规定“在评标时，对未按照招标文件规定要求密封、签署、盖章的投标文件应当在资格性、符合性检查时按照无效投标处理”。实践中，对上述规定的运用主要存在以下问题：

　　其一，将投标文件密封是投标人的权利还是义务？投标人天然具有保守自己的商业密秘不被他人知悉的动机，自然会自发地对投标文件进行密封。因此，密封应是投标人的权利，这意味着投标人可自主决定如何履行这项权利。然而实践中，密封更多地被当做投标人的义务，义务一旦履行不到位，便要承担投标文件被拒收或作无效标处理的后果。

　　其二，密封检查是否确有必要？事实上，在开标现场接收投标文件并通过现场各方当事人及技术手段对其实施全程监控，正式开标前投标文件资料被更换、内容被泄露等情形几乎无可能发生。此时，密封检查已然失去了其应有的作用。因此，密封检查是否需要应视具体情形而定。

　　其三，不同场合下，密封检查的目的、主体、标准分别是什么？开标前，有必要在接收投标文件和开标现场对投标文件进行两次密封检查，这两次检查的目的、主体、标准迥然不同。接收投标文件时的检查，其目的是避免采购代理机构因收到密封不严格的投标文件而承担保管不善的责任；开标现场的检查，则是为了判断采购代理机构在保管投标文件期间有无泄密。两次检查的目的不同，检查主体和标准自然不同，但现有法律法规并未作出明确说明。

　　其四，判定未按要求密封的投标文件为无效标过程有哪些误区？按规定，评标时，未按招标文件要求密封的投标文件将作无效标处理。对此，实践中存在两方面问题：一是体现在判断标准上：即判断标准从原本的投标文件是否被开启变成密封是否合乎要求；二是体现在程序上，评标前，投标文件已在开标时被开启，尽管有开标记录，但已很难准确判断投标文件的密封是否符合标准。且不说实践中，密封要求复杂繁琐，有的甚至难以实现。

　　二、实际操作有待规范

　　其一，投标人借相互检查密封情况的机会排斥竞争对手。18号令规定，投标文件不符合招标文件要求的，在评标时会作无效标处理。对此规定，有些当事人未能准确把握其中的要义或者故意混淆两次密封检查的目的和标准，于是在开标现场，部分采购代理机构组织各投标人互相检查投标文件密封情况，误导投标人，借此机会，有的投标人千方百计挑竞争对手的毛病，排斥竞争者，密封检查也就时常演变成投标人之间的混战。

　　其二，密封检查过于刻板和严苛。在开标现场，有的检查人机械、刻板地运用招标文件中的密封要求，对投标文件密封吹毛求疵。对密封仅存在细微瑕疵的投标文件处理严苛。如有的投标文件仅因包装物材质、尺寸、包装层数等不合要求，便被判为无效标。

　　其三，监管人员超越自身权限代为检查密封情况。有的地方的监管人员在开标现场自告奋勇或被投标人推为代表，对投标文件进行密封检查。而事实上，监管人员本应站于第三方立场之上，监督招投标过程是否真实合法，而实施密封检查工作，既无法律法规授权，同时其公正性也容易遭受质疑。

　　改进途径 

　　一、完善法规体系

　　对于现有法律法规，笔者认为应在顶层设计中，增加有关投标文件密封检查的原则性规定，同时，修订与实际情况不相适应的规定。

　　其一，把密封作为投标人的权利而非义务。通过前述论证可知，对投标文件进行密封，是投标人的权利。因此，笔者认为，相关规定对于密封工作仅需作提醒即可。但是，为了明确采购代理机构对投标文件的保管责任，则有必要对密封检查工作作强制性规定。

　　其二，清晰界定须展开密封检查的具体情形。如可以明确规定开标前需对投标文件的密封情况进行。

　　其三，明确密封检查的主体、目的和对密封不合格投标文件的处理办法。笔者认为相关管理办法可明确规定：采购代理机构按照招标文件的密封建议，对投标文件进行检查。对于不符合要求的投标文件，提醒投标人改进。若投标人拒不改进或改进不到位，代理机构可以接受，但在接收时须如实记录投标文件的密封情况并经交接双方签字确认，由代理机构留存备查。代理机构保管投标文件期间，投标文件未丢失且不曾开启，若发生失密泄密事件，后果及责任由投标人自行承担。对于开标现场的密封检查工作，则可以规定：由投标人根据接收投标文件时的密封检查记录，检查自己的投标文件是否存在被开启过的痕迹，以确定投标文件在保管期间是否失密泄密。经查验，若所有投标人均确定自己的投标文件未被开启过，则继续开标；若有投标人认为自己的投标文件曾被开启，并经监管人员、公证人员、采购代理机构人员认定属实，则停止开标。由监管部门查明原因，分清责任并作出处理。笔者之所以认为由投标人检查自己投标文件的密封情况，原因有两点：一是投标人对自己投标文件密封情况最清楚，易于判断投标文件在保管期间是否被开启；二是投标人互相检查，容易导致前述有违政府采购公平情形的发生。

　　其四，在评标环节的资格性检查时，若发现投标文件不符合密封要求，应谨慎作出无效标处理。同时，简化密封检查规定，以满足投标文件密封严实，被开启后不易复原为标准即可。

　　二、规范检查程序

　　其一，严格坚持由适当的主体开展密封检查。开标前的第一次密封检查工作，检查主体应是采购代理机构；开标现场的第二次密封检查工作的检查主体应是投标人，公证人员、监督人员可作为复查主体。

　　其二，严抓密封检查工作的关键环节。第一次密封检查的关键是用文字、影像等如实记录密封情况，以备第二次密封检查之用。第二次密封检查的关键则在于把投标文件当时的密封情况与投标文件递交时的密封情况进行对比，以判断投标文件是否被开启过。应避免“鸡蛋里挑骨头”，打击竞争对手这种违背密封检查制度设计本意的做法。

　　其三，对投标文件包装破损情况进行严格认定，并追究其后果。投标文件在采购代理机构保管期间，可能会由于搬运跌落等原因造成一定程度的破损，如发生此种情况，应经监管人员、采购代理机构人员、公证人员、投标人判断其包装破损程度是否足以造成投标文件泄密，若不足以导致泄密的，可继续开标；若足以造成泄密的，应暂停开标，由监管部门对投标文件破损时间、原因等进行调查，并分析认定是否可能造成泄密的后果，再作进一步处理。（杨勇 四川省旺苍县公共资源交易服务中心）

    来源：中国政府采购报