政府投资工程属于《政府采购法》规定的须纳入政府采购范畴内的工程。《政府采购法》第二条规定：本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
在具体的实务操作中，县级政府集中采购部门义不容辞地承担起了政府投资工程的招标采购任务。县级政府投资工程项目大多规模不大、投入的资金较小，且项目种类繁多，真可谓是“麻雀虽小五脏俱全”。以内蒙古自治区敖汉旗为例，一个小小的县级政府采购中心每年要承揽300多项工程项目的招标采购任务，资金数额近年均在5亿元左右，包含建筑、装饰、土方、市政道路、桥梁、园林绿化、节能环保、公路等多个工程类别，无疑对县级政府集中采购部门如何保质保量做好招标采购工作提出了挑战。由于种种原因，在工程发包后，承包单位在施工过程中出现大量的工程变更，与业主产生经济利益分歧，从而引发纠纷，导致大量财政资金流失。根据多年来的实践，分析其原因，主要有以下几点：
一是由于招标采购机构专业人员短缺、经验不足导致招标文件编制不够详尽，工程量计算有误差。主要表现在建筑与结构互相矛盾，分项工程的施工方法与现行规范相矛盾，工程预算、标函编制人员凭着自己的理解进行计算，最后导致计算结果不统一项目实施过程中必然会发生设计变更，进而引发纠纷。
二是招标时采用综合定额作为主要的计价依据，分项工程变更调整以单项定额还是以综合定额为依据。目前全国绝大部分省市除了在全国统一的工程量计算规则的基础上编制具有省市特色的单位估价表外还为了工作方便测定综合定额，但按照单位估价表和综合定额的含量分别测算出的造价却不一致，有时会有很大差距。
三是招标文件规定不符合政策规定的取费标准，导致施工利润低微，施工过程中遇到材料价格猛涨等特殊原因，承包单位要求调整这些不合理规定，而业主却以招标文件为依据不给予调整，导致双方经济利益分歧。
四是工程实施过程中变更的产生有设计变更、业主指令、现场签证等，而这些变更时有重复、错误、矛盾的现象发生，这也导致承包单位工程变更价款，而审核后工程变更价款为负的现象时有发生。
五是个别施工单位与业主、施工监理等有关人员恶意串通，相互勾结、弄虚作假，骗取财政资金，造成政府投资工程资金大量流失。
针对上述问题，近年来，内蒙古敖汉旗采取积极有效措施，强化对政府投资工程变更签证管理，取得了明显成效。具体做法如下： 
一是对政府投资工程项目变更，实行部门联席会议签证制度，明确职责分工
。政府投资工程施工变更签证联席会议由政府分管领导主持召开，成员单位由旗财政部门、建设单位及其主管部门、监察部门、政府采购中心、施工监理、施工单位组成。具体职责为：建设单位向联席会议提出项目变更申请及变更预算；财政部门对建设单位提出的变更申请及变更预算进行审核论证，并提出建议；政府采购中心参与审核论证，并提出建议；监察部门对监督变更论证签证进行全程监督。
二是科学合理设定政府投资项目变更签证的金额标准。规定单个工程项目设计变更、施工签证在5万元以上的必须经联席会议论证签证；单个工程项目设计变更、施工签证在5万元以下的由建设单位及其主管部门、监理工程师、施工单位论证签证（市政工程、公共设施需政府投资评审中心监督签证），并报政府投资评审中心备案；单项工程变更超过30万元的，经联席会议成员单位签证后，由政府投资评审中心审核变更预算，报旗政府批准后，由政府投资评审中心下达准予变更通知书。
三是规范工程项目变更签证程序。首先由建设单位及其主管部门提出变更申请及变更预算（设计变更须原设计单位提供设计变更方案）；其次是联席会议成员单位实地考察、论证、签证；最后联席会议成员单位签证后，经联席会议批准，由政府投资评审中心下达准予变更通知书。
四是强化监督、落实责任。对于建设单位分解变更项目，对同一变更项目自行多次签证、不按要求及程序审核签证报批变更项目，旗财政部门不予决算，所形成的资金缺口政府不予承认，由建设单位自行解决；对于建设单位与施工监理、施工单位相互串通、弄虚作假，编造虚假施工签证，骗取财政资金；联席会议成员单位工作人员玩忽职守，不认真履行职责，造成财政资金损失；在施工签证中的其他违法违纪行为。旗政府将按《财政违法行为处罚处分条例》给予处罚，构成犯罪的移交司法机关追究刑事责任，政府投资工程施工变更签证成员单位中的监察部门为审计部门和检察部门，对变更认证签证进行全程监督，审计部门对变更预算进行审计决算。
五是提高从业人员的素质和业务水平，依法规范招标采购程序，尽量减少因人为因素而引发的工程变更和不必要的纠纷。首先，要提高设计人员的经济意识，提高设计文件的质量。要求设计单位尽量减少图纸不明确之处，把图纸互相矛盾的方面解决在招标工作开展之前，为工程的招投标、施工打下良好的技术基础；其次，政府集中采购机构要认真对待招标文件的法律地位，提高招标文件的质量。要求招标文件应从工程质量、工期、造价、发包范围、材料供应等多方面作出严密而符合国家规定的说明；三是加大财政评审力度。工程量清单由招标单位（或具有编制工程量清单能力的咨询机构）编制，再经财政部门会同招标单位、监督部门、集中采购等多部门严格评审定价后，从而使其更加精准，作为招标文件的一部分，减少人为因素引起的变更其主要功能是全面地列出所有可能影响工程造价的项目，并对每个项目的性质给予描述和说明，可避免由综合定额“含量”引起的不必要纠纷；四是积极探索和采用以分项工程为计量单位的单价合同。建设工程施工合同可采用总价合同、单价合同、成本加酬金合同，合理分摊风险， 鼓励施工单位通过加强管理、提高工效等手段赚取利润。
通过采取上述措施，切实强化了该旗的政府投资建设工程的管理工作能力，提高了财政资金使用效益，促进政府投资安全、规范、有序运行，为如何做好县级政府投资工程施工变更签证管理提供了值得借鉴的经验。 （内蒙古敖汉旗政府采购中心 李海江）

来源：中国政府采购网