当前，社会各界对政府采购“价格高、质量差、效率低”的指责较为常见。每年人大、政协、各种满意度调查、行风评议关于政府采购的话题，基本都与这三个问题相关。那么，政府采购真的价格高、质量差、效率低吗？采购实践中应如何解决这三个问题？
　　发挥规模优势可遏制价高问题
　　政府采购法第十七条规定，集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求，而对分散采购却未作出价格等方面的规定。笔者认为，关键就在于集中采购的规模优势。
　　当前，通用类产品普遍采用协议采购方式，且多数采取双轮制。第一轮是资格入围，第二轮由采购人自行选择入围产品进行采购。这一模式带来了两个问题：一是“集而不中”，供应商经过第一次招标入围后，其采购订单量不能确定，即最终有多少采购量无法确定。因此，供应商入围的价格难免存在“水分”，以应对采购人的压价或进行二次营销。二是对采购结果的评判标准发生了变化。多数采购人并非专业人士，较难判断产品的价值和价格。在一些采购人看来，用足采购预算是当前制度安排下较为合理的选择，所以采购人议价、节约财政资金的动力不足。对于供应商而言，维持较高的价格，可以为自己向采购人提供的服务留下更大空间，获得更多的超额收益。在这一模式下，整个协议采购的过程更像集中采购名义下的分散采购。
　　那为何不按照法律规定加快推进批量集中采购呢？在笔者看来，当前存在一些认识误区，导致这项工作进展较慢。
　　误区一：批量集中采购不能满足采购人的特殊需求，且履约率低。
　　事实上，批量集中采购项目的采购需求较为明确，具有一定的标准。集中采购目录内确实有特殊要求的，采购人可向财政部门申请自行采购；如果是部门特殊要求，也可以通过分设标项或部门集中采购予以解决。而采购人、供应商以种种理由拒绝批量集中采购项目的履约，则是一种有悖于政府采购诚信原则的违约行为，应予以处罚，更不能当作攻击批量集中采购的借口。
　　误区二：批量集中采购易导致垄断。
　　笔者认为，这种担心有些多余。第一，政府采购只占社会采购总量的一部分，政府采购市场之外，还有广大的企业采购、社会采购市场；第二，批量集中采购中，供应商必须通过竞争获得订单，实现优胜劣汰；第三，政府采购可通过预留采购份额、评审优惠等，扶持中小微企业、残疾人企业等，促进社会更加公平、公正；第四，政府采购可通过分设标项等举措，培育更多市场主体参与竞争。
　　误区三：批量集中采购倒退回实物配发年代，违背市场经济规律。
　　有观点认为，批量集中采购限制了采购人自由选择的权利，不符合市场在资源配置中起决定性作用这一精神，也违背了市场经济的规律。该观点同时认为，只有还权于采购人，使其在市场上自由交易，才是市场经济的体现。
　　这一观点看似有理，实则不然。首先，批量集中采购是政府为形成批量订单以获得较优的市场博弈条件而采取的管理举措，它限制的是采购人不合理的特殊要求。批量集中采购为开展公开、公平、公正的政府采购活动提供了标的物基础，更能保障供应商平等参与竞争的权利，也更易达到充分竞争的效果。其次，市场经济的核心是竞争，批量集中采购通过规范采购人的需求，限制寻租空间，尽可能地避免了市场规律的失灵，是真正的市场经济。最后，实物配发只是管理手段，并不等同于计划经济。
　　低价未必低质
　　有观点认为，批量集中采购虽然价格低，但质量较差。首先，相对于采购人自行采购，或者采购人有较大选择权的协议采购甚至“豪华采购”而言，批量集中采购在满足采购人的特殊要求方面确实远远不及，但这正是政府采购预防和遏制腐败、充分发挥财政性资金使用效益等政策目标的体现。笔者为这样的“差”喝彩。其次，产品质量确实有高有低，但高价必然高质，低价必然低质吗？答案是否定的。价格由市场竞争产生，质量靠完善采购需求和评审标准、严格履约验收来保障，批量集中采购亦是如此。
　　据笔者观察，截至目前，并没有任何数据证明推行批量集中采购之后中标产品的质量问题更为突出。另外，我们还可以充分利用采购需求、评审标准、资格条件的限制，引导供应商生产出更符合采购人要求、质量可靠的产品，而不是通过集中采购分散化这种倒退的手段推卸责任。
　　在分散采购方面，笔者曾分析过一些被指责“质量差”的案例，总结起来无非存在三类问题：一是采购需求不明，让供应商钻了空子；二是验收把关不严，让供应商有以次充好、以假乱真的机会；三是存在采购人、供应商合谋的嫌疑，导致竞争失灵。实际上，这三类问题都是采购人的责任，通过充足的市场调研、严格的履约验收等手段，可以有效避免。
　　各个击破效率低难题
　　目前，集中采购项目大多采取一单一委托、一单一采购的形式。以公开招标为例，从采购需求的调研、内部的审批，到集中采购机构受理委托、制作采购文件、20天等标期、开评标后公告7个工作日，再到发出中标通知书，签订采购合同，最后进行履约验收，整个过程一般不会少于40天。如果因为质疑、投诉导致项目被暂停，或招标失败、重新招标，那么时间会更长。
　　但这些实际上都不能成为集中采购效率低的理由。根据不同地区预算编制的精准程度，笔者归纳了以下三种方式，相信能够有效提高采购效率。
　　1.采购预算编制准确、规范的地区。可根据采购预算归集采购需求，再按照产品特性及集中采购机构的工作计划，分期分批提前组织招标。完成采购后，按采购人要求进行实物配发。
　　2.采购预算编制精细程度较为一般的地区。可采取由采购人提前上报采购需求、集中采购机构定期组织采购的模式。
　　3.采购预算编制较粗的地区。可通过前三年的采购量平均值，预估出本年度采购量，采取按一定期限内承诺包销、供应商阶梯报价的模式。如果未达到预期采购量，可延长履约期或以阶梯价结算，保障双方权益，如浙江余姚的模式。
　　这三种方式均能实现提前采购、即时供货，有助于解决一单一委托、一单一采购导致的效率低下问题。
　　而在提高分散采购效率方面，采购人的作用至关重要。在分散采购项目中，采购需求由采购人提出，采购代理机构由采购人聘请，采购合同签订由采购人牵头完成，所以采购人只要做好方案，提前启动，充分准备，理论上来说就能有效避免效率低的问题。当然，提高效率建立在规范采购的基础上，事前论证、市场调查、需求讨论、方案形成、采购组织、合同签订、履约验收等环节必须按部就班完成。
　　供应链管理理论值得借鉴
　　近年来，针对政府采购“价格高、质量差、效率低”三大问题，各地进行了很多积极探索，如网上卖场、电子反拍等。笔者认为，要解决这三个问题，必须立足于问题根源，采取有针对性的策略。即在遵循政府采购法的前提下，运用供应链管理理论，借助互联网为代表的信息技术，打造政府采购集中采购供应链和分散采购供应链。
　　供应链是由供应商、制造商、仓库、配送中心和渠道商等构成的物流网络。所谓供应链管理，是指使供应链运作达到最优化、花费的成本最少。它涵盖从采购开始到满足最终客户的全过程。有效的供应链管理能够缩短现金周转时间，降低企业面临的风险。
　　打造以集中采购机构为核心责任人的集中采购供应链。在集中采购项目的组织实施中，由于采购人广泛，采购需求相对统一、标准，可明确集中采购机构为核心责任人，由其组织协调采购人、供应商、评审专家等力量完成采购活动、组织履约验收。采购人作为使用者，可向其提出标准化采购需求的建议，并对采购结果进行监督。
　　其信息化改造流程主要包括：
　　1.根据财政部门编制的采购预算，归集标准化的集中采购项目，形成批量的采购需求；
　　2.集中采购机构根据项目特点合理安排采购计划，通过电子化采购系统完成采购活动。
　　3.集中采购机构通过事前抽查、在线物流系统、事后评价等手段，牵头组织履约验收工作。
　　4.形成在线、直观的供需双方诚信评价体系。
　　打造以采购人为核心责任人的分散采购供应链。笔者认为，“还权于采购人”所指的“权”，在分散采购项目中能够得到集中体现。在分散采购项目中，采购人应被确立为核心责任人，由其组织协调供应商、专家等力量完成采购活动、组织履约验收，并对采购结果承担最终责任。行使采购权的同时，采购人也应承担相应的责任。最主要的措施是尽可能实现各个环节的公开，接受采购活动参与者、监管部门、社会公众的监督。
　　为实现上述两个供应链的高效运作，在开发方面，还可引入云技术和架构，以利于今后的大数据分析。具体思路为：以云技术为手段，以商品库、用户库、供应商库等基础数据表为底层，搭建政府采购云平台；同时，以网上超市、在线询价、电子化招投标、诚信评价及监督预警功能模块为重点，整合采购人需求管理、电子采购、物流跟踪、供应商ERP系统、采购人资产管理等系统，贯通信息流、资金流，实现供应链全流程闭环运行。(八奋)

    来源：中国政府采购报