当前，有两种关于政府采购绩效评价的主流观点，一种是“产出导向”，一种是“结果导向”。二者在绩效评价实施阶段、评价重点、评价目标等方面存在差异。以“产出”为导向的绩效观偏于片面，无法完整地反映政府采购项目的所有成效，也无法全面、真实地反映绩效水平。“结果导向”绩效观重点考察需求相关性、过程规范性、交易经济性、宏观有效性，是较为科学的绩效观念。
　　◆政府采购结果评价的内在要求
　　政府采购是政府参与和调控经济的重要手段，是政府政策传导的重要链条。对于采购绩效的评估应遵循独立性、客观性、科学性和公正性等原则。在具体操作实践中，政府采购项目绩效评价的内在要求有如下几点：
　　第一，政府采购项目结果评价必须在相应法律法规的框架下进行。政府采购是政府的重要行政行为，其结果关系到政府行政效率，关系到公民福祉，因此政府采购的结果评价应当有相应的法律法规来保障。必须制定政府采购结果评价的法律法规，在人员、机制、监督等方面作出安排，保证政府采购结果评价在法律框架内运行。
　　第二，政府采购项目结果评价必须建立科学的绩效评价体系。政府采购项目千差万别，而在不同阶段和不同时期，政府的政策目标各不相同。因此，要全面分析影响采购结果的因素，按照相关性、重要性、可靠性、成本效益等原则，建立一套科学合理的评价指标体系。
　　第三，政府采购项目结果评价要注重绩效评估和监督检查相结合。以政府采购管理信息系统为基础的政府采购绩效评估，能够为财政部门提供新的监督检查实现方式。政府采购的绩效评估可以通过一系列定量指标来反映。将这些评价指标作为监督检查的依据，可为监管部门提供效果较好、成本较低的监管检查方式，实现由主观判断到客观判断、由定性分析到定量分析、由定期定时到实时跟踪的转变，有利于加强政府采购事后监管。同时，将政府采购市场准入、价格发现、总量控制、结构调整等纳入评价体系，比传统模式下检查、抽查、定性分析的结论更具说服力。
　　第四，政府采购项目结果评价要注重理想化和可行性的平衡。理想化的政府采购绩效评估体系，依托于较为成熟的电子化商务平台，需要完善的数据标准体系、较强的数据管理能力，需要采购人、采购代理机构、监管部门、供应商的配合支持，以及成交、订单、结算数据的实时进行。而在实际操作中，政府要根据自身情况和技术水平，按照因地制宜、循序渐进、先易后难的原则构建结果评价体系。
　　◆政府采购结果评价的理论依据
　　政府采购结果评价的理论依据包括公共产品理论、契约理论、新公共管理理论等内容。
　　第一，公共产品理论。公共产品是满足社会共同需要的产品，由于公共产品的非竞争性和非排他性，市场机制在公共产品配置方面缺乏效率，因此公共产品应由政府提供。既然公共产品的主要提供者是国家，那么国家有哪些经济职能，应当提供哪些公共产品，就成为公共产品理论首先要研究的问题。当然，政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利并不能实现资源的优化配置。政府应为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运行，只有将政府手段和市场手段结合起来，才能使公共产品的供给达到或者趋于最优状态。
　　根据公共产品理论，纯公共产品，比如国防、外交等，应当由政府全额负担费用，不能由社会和个人负担。对于准公共产品，比如教育、社保、公共卫生等，政府不必全额承担，只对其具有社会效益的方面提供资金，其余部分通过市场向用户收费来解决。
　　政府采购属于政府提供公共产品和准公共产品的范畴，公共产品理论是进行政府采购结果评价研究的理论基石。
　　第二，契约理论。契约理论的创始人是英国经济学家科斯。在1937年发表的《企业的性质》一文中，科斯解释了企业存在的原因，并从交易费用的角度对企业的性质和边界问题作出阐释。科斯还从理论逻辑上证明了市场交易费用的存在，认为市场与企业是资源配置中两种可互相替代的手段。此后，麦克林、詹森、布坎南、张五常等经济学家对契约理论进行了补充完善，契约理论也成为近30年来发展最快的经济学理论之一。
　　契约理论包括激励理论、不完全契约理论和新制度交易成本理论，契约经济学的研究方法主要包括公共选择、产权理论、代理理论与交易成本理论四种。其中，布坎南提出了契约主义的财政学，主张用契约理论研究公共财政问题，开辟了公共财政、公共选择的新领域。
　　由于政府采购中存在着公共选择、委托代理、交易成本等一系列问题，因此，契约理论是政府采购结果评价的重要理论基础。
　　第三，新公共管理理论。新公共管理理论淡化了公共部门与私营部门在管理上的区别，认为二者管理上并无本质差别，政府应借鉴和采纳私营部门成功的管理经验。新公共管理理论认为，私营企业的管理经营具有优越性。企业在管理的创新能力、管理效率、服务的水平和质量上都比公共部门更胜一筹，政府应广泛采用企业管理的成功经验及手段。
　　在政府采购的结果评价方面，新公共管理理论认为，政府采购的绩效应体现为以结果为本的目标控制，并实现评价主体的多元化，评价的制度化、规范化和科学化。
　　◆政府采购结果评价的绩效观念选择
　　绩效(Performance)在英文中是一个相当宽泛的名词，其原意为“履行”“执行”“表现”“行为”“完成”等，现在也可以引申为“性能”“成绩”“成就”“成果”等。从管理学的角度看，绩效是指完成工作的效率和效能，或是经过评估的工作行为、方式和结果。
　　政府绩效在西方也被称为“公共生产力”“政府生产力”“政府业绩”等，是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。
　　西方发达国家历来重视对政府绩效的研究。为推进政府的绩效管理，英国政府成立了雷纳评审效率小组，不断完善绩效管理方法，并引入外部市场和公众评价主体，市场和公民成为新的力量参与到政府治理中。美国政府为改善政府绩效，在公共管理中引入新的管理工具。从上个世纪60年代的“计划-方案-预算系统”到70年代的零基预算，再到80年代的目标管理和质量管理，其主要目的都是提高政府绩效，使公共资源得到有效配置和利用。我国政府也非常重视政府行政效率和绩效问题，提高行政效率已成为当前行政管理体制改革的基本目标之一。
　　绩效观是人们对绩效的总体看法和根本观点，是如何履行职责、追求何种绩效的根本认识和态度。不同的绩效观念对绩效评价结果影响巨大。对于政府采购绩效观的认识，主流观点有两种，一种是“产出导向”，一种是“结果导向”。
　　所谓政府采购绩效评价的“产出导向”，是指在衡量政府采购绩效时注重考察采购实现、项目执行、过程的实施、资金的结算，注重监督考核政府采购过程的规范性、完整性。而政府采购绩效评价的“结果导向”，则反映了包括需求相关性、过程规范性、交易经济性、宏观有效性等方面的全部结果的绩效水平，涵盖了所有相关联的产出，需要分析项目执行前、执行中、执行后所有制约采购绩效产出的因素。
　　“产出导向”和“结果导向”的区别主要有以下几个方面：
　　第一，政府采购绩效评价的实施阶段不同。政府采购项目从提出采购需求到组织实施再到完成采购遵循一定的逻辑关系。一般来说，政府采购项目的实施始于采购需求，政府采购项目的逻辑起点是确立经过规划的合理需求。需求确立之后就是编制政府采购预算、预算执行以及政府采购的实现。政府采购项目除了完成相关物品的采购、满足采购需求外，可能还包含政府要实现的多重经济和社会目标，如促进节能、环保、科技创新产业发展，扶持中小微企业发展等，因此，在政府采购项目完成后，还要分析采购项目的成效和影响。
　　“产出导向”的绩效评价侧重分析采购需求、预算的编制和执行、采购的实现。而“结果导向”的绩效评价需对政府采购的全过程进行分析，不但包括采购需求、预算编制和执行、采购的实现，还应重点分析政府采购项目完成后的成效和社会影响。
　　第二，评价的重点不同。“产出导向”的绩效评价考察的重点是政府采购的规范性和完整性，即考察政府采购的程序是否规范、采购的产品和服务能否满足需求。“结果导向”的绩效评价考察的重点是需求相关性、过程规范性、交易经济性、宏观有效性。
　　第三，评价的目标不同。从政府采购与社会经济相互作用的关系来讲，包括“行动-结果-影响-反馈”等过程。“产出导向”绩效评价的目标较为单一，将行动作为评价政府采购绩效的依据。而“结果导向”绩效评价的评价目标是一个目标族，综合考虑了政府采购的行动、结果、影响和反馈。由于政府行为的复杂性，选择单一目标显然不能满足政府采购绩效评价的要求。
　　第四，“产出导向”绩效评价具有一定的局限性。以“产出”为导向的绩效观是片面的、非科学的绩效观。“产出”是结果的一部分，“产出”不能反映政府采购项目所产生的全部结果，仅评价采购实现、项目执行、预算支出，无法完整地反映政府采购项目的所有成效，也无法全面、真实地反映绩效水平，甚至不能为加强政府采购的事中、事后管理提供有力借鉴。“产出”是可以用钱买到的，而“结果”不能完全用钱买到。也就是说，花钱可以实现交易、完成采购，但不一定能带来政府采购项目实施所产生的所有绩效结果。
　　◆结果导向的基本要义
　　结果导向是ISO质量管理体系、绩效管理理论中的基本概念和核心思想之一，即强调经营、管理和工作的结果（经济与社会效益和客户满意度）。政府采购绩效评价的结果导向，也应关注政府采购产生的经济和社会效益以及公众的满意程度。
　　结合国内外关于政府采购绩效评价的理论，我们认为，政府采购绩效评价的结果导向要点包括以下方面：
　　第一，遵循以结果为导向的评价理念和评价原则。按照项目目的、事物逻辑、执行过程和关联功能，全面分析政府采购产生的经济和社会效益。要分析项目在执行前、执行中、执行后的各环节，采购责任主体为确保采购项目能够产生好的绩效所施加的干预活动是否有力有效等等。
　　第二，评价准则的选择。政府目标价值的主观性、资源使用条件以及技术可行性制约了绩效评估的客观性。但是，表面上千差万别的政府采购项目经过抽象化分析后，其具有的一般性目标便是共通性目标。在实践中，应按照共通性目标确定绩效评价准则和关键评价问题，并按照不同类别采购项目的特殊性目标确定个性绩效指标。
　　第三，评价标准，即需求相关性、过程规范性、交易经济性、宏观有效性。需求相关性是采购结果与采购需求的相关度分析。理想的采购需求应是满足采购需求规划的要求，既不超需求采购，又不会出现需求不足。过程规范性是政府采购的基本要求。这一标准要求政府采购方式合理、程序合法、评标规则公平、各方诚信履约、验收责任落实、代理服务专业和信息公开合规。交易经济性则关注采购项目的微观效益，要求以最低的成本、最小的支出实现政府采购计划。功能有效性要求充分发挥政府采购的政策功能，兼顾眼前利益与长远利益，实现良好的经济效益、社会效益和生态效益。（河北省财政厅政府采购办公室课题组）

    来源：中国政府采购报