党的十八届四中全会指出，要适应社会主义市场经济发展要求，完善社会主义市场经济法律制度。政府采购跨越行政与市场两大领域，在反腐倡廉、推进经济社会发展方面发挥着重要作用，特别是在推动政府积极主动对接市场、强化市场经济意识和能力、推动落实依法行政方面有独特的作用。认真学习和贯彻落实四中全会要求，对于健全政府采购体制机制、建设高效统一的政府采购市场，具有十分重要的意义。
    法制基础仍比较薄弱
    社会主义市场经济本质上是法治经济。在社会主义市场经济中运行的政府采购制度，本质上也应是法治下的政府采购。完善社会主义市场经济下的政府采购制度，就是要遵循政府采购发展的客观规律和本质要求，制定完善各项制度，提高政府采购在国家治理和社会经济发展中的作用。
    从国内外经验看，成熟的政府采购市场需要健全的制度做支撑。如，美国自南北战争以来建立了集中采购制度，形成了一套完整的政府采购制度体系，各种采购行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方法。欧盟自20世纪70年代以来制定了一系列采购指令，覆盖货物、服务和工程等领域。我国也不断加强政府采购立法工作，制定了一系列规范政府采购活动的法律法规，尤其是《政府采购法》的颁布实施，以及财政部陆续出台的第18号令、第19号令、第20号令、第74号令等规章制度文件，基本搭建起政府采购制度框架，使我国政府采购逐步进入制度化、规范化、法治化轨道。但也要看到，我国政府采购法律基础仍比较薄弱。可以说，我国政府采购管理体制不完善，政府采购市场秩序不规范，政府采购运行成本较高，都与政府采购法律制度的不足密切相关。
    1.维护政府采购统一市场的法律不健全。《政府采购法》明确，任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场，这促进了全国政府采购市场的逐步形成。但也要看到，目前政府采购条块分割、部门保护的现象仍然存在。《政府采购法》与《招标投标法》对于采购工程有不同的标准和要求，实践中形成了政府采购货物和服务招投标以及工程招投标两个招投标市场。在对供应商的资格要求方面，由于缺乏统一的规范，各地要求五花八门，借个性化采购实行地方保护、行业保护的现象屡见不鲜，甚至个别地区还出台了保护本地经济发展的政府采购政策，限制了市场要素的自由流动。
    2.政府采购交易法律体系不完备。随着财政部74号令的出台，我国目前已形成了以财政部18号令、74号令等规范政府采购交易行为的法律法规体系，然而，与完备的政府采购交易法律体系仍有较大差距。规范招标投标活动的《招标投标法》总体上不适用于政府采购货物和服务采购，《政府采购法实施条例》尚未正式出台，规范政府采购货物和服务采购的18号令、74号令仅为规章，效力层级较低，对政府采购各环节交易失败如何处理的法律规范匮乏。另外，规范政府采购交易电子化的法律也不够健全。
    3.政府采购监管的法律不完善。在《政府采购法》这一根本法下，财政部出台了一系列规范性文件，指导各地政府采购监管部门实施监管。但这些法规文件总体上效力层级不高，还需进一步完善。如对政府采购进口产品的审核管理，本质上应属于许可行为，但其依据是财政部规范性文件，与行政许可法的规定不一致。再如，对政府采购进口机电产品的招投标监管由商务部门负责，财政部门是否有权处理关于招投标的投诉，仍存在争议。投诉受理中的投诉事项审查依据《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》，该通知仅为规范性文件，财政部门据此审查存在很大的风险。关于评审专家权力义务的规范有待完善，对采购合同履行的监管也存在法律空白。
    完善政府采购法律制度的建议
    1.维护全国统一的政府采购市场。要维护全国统一的政府采购市场，推动生产要素有序流动，这是政府采购市场高效运行的必要条件。尽快推动《政府采购法》和《招标投标法》的衔接。完善政府采购市场准入制度，建立统一的供应商资格审查机制。改进评审方法，提高评审因素与采购标的的相关性。完善政府采购政策功能体系，坚持在法律框架内推进政府采购政策功能的发挥。
    2.完善政府采购交易法律体系。修改完善《招标投标法》《政府采购非招标采购方式管理办法》，促进商品和要素自由流动、公平交易。要在交易环节赋予政府采购当事人特别是采购人自主权利。完善政府采购评审法律制度，加强对政府采购评审专家的权力义务规范。完善规范政府采购市场主体的法律法规，确立供应商自主、平等的市场地位。建立供应商资格审查机制和退出机制。加快推进政府采购电子化交易法律制度建设，促进交易环节有序高效运行。
    3.加强政府采购监管法律制度。要依法加强和完善市场监管，促进规范采购，维护公平竞争的政府采购市场秩序。要明确监管部门的职责，坚持有所为有所不为，健全以财政部门为主导的政府采购监管体系。完善政府采购投诉法律制度，提高政府采购投诉处理的专业性权威性。配合结果导向的政府采购改革，完善政府采购合同管理法律制度。
    此外，关于政府采购合同的性质，《政府采购法》第43条规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”因此，政府采购合同的签订、履行、变更、终止等主要条款按照合同法的规定执行。一般情况下，政府采购合同中的争议由合同当事人按照民事法律规则自主协商解决。但笔者认为，政府采购合同本质上属于行政合同，有别于一般民事合同。政府采购监管部门应在尊重合同当事人契约自由的同时，进一步加强对采购合同签订、履行、变更、终止等行为的监管。（北京市财政局政府采购管理处/供稿）

    来源：中国政府采购报