政府购买公共服务肇始于英美等发达国家。20世纪80年代以来，作为一种新兴的公共服务市场化方式，它是各国政府在公共领域引入市场竞争机制、降低公共服务成本、提高公共服务绩效、变革政府治理的有益探索。我国近年来在转变政府职能、建设服务型政府的过程中，为满足社会公众不断增长的需求，提供更加有效的公共服务，地方政府陆续尝试在教育、养老、就业等领域购买公共服务，取得了显著成效。然而，作为政府治理变革中的新兴事物，购买公共服务在我国目前仍处于探索阶段，需识别、评估政府购买服务过程中蕴含的风险和不确定性，力求有效规避风险，实现政府购买服务在我国的健康发展。 

    政府购买公共服务的风险识别

    “买什么”的问题与风险——标的物缺陷。在资源有限条件下，政府如何集合公众对公共服务的需求，满足其多样化、多层次需求，是公共决策面临的首要问题。如果购买服务的界限模糊，可能导致政府履行职能出现新的“缺位”或“越位”。

    “谁在买”的问题与风险——买方缺陷。政府怎样做一个“精明买家”值得探讨，与此相关的风险表现为：一是信息失灵风险。信息失灵不利于政府筛选、甄别供应商的资质、信誉和能力，产生高昂的交易成本。二是设租、寻租风险。公共服务项目决策者和执行者的“经济人”特性决定了决策者可能根据自己的偏好选择产品，把本来的“为公众做个好交易”变成“为自己做个好交易”，化公为私，导致监管失效。

    “向谁买”的问题与风险——卖方缺陷。首先是供应方缺乏主体独立性。我国多数社会组织行政色彩明显，难以保证其以实质独立地位与政府平等谈判，在合同拟定中讨价还价。企业与政府或其主管部门有千丝万缕的联系，或其本身是政府隶属或延伸、分流的部分。服务承接方地位不独立，购买演化为内部性购买，背离了政府外购公共服务的初衷。其次，行业内社会组织或企业数量少、规模有限，难以满足竞争性市场的基本条件。第三，社会组织或企业的专业资质不足、服务能力偏低，降低了政府购买服务成功的可能性。

    “怎样买”的问题与风险——技术性缺陷。“怎样买”的首要问题是定价。公共项目成本核算困难，需求偏好显示不足，核定服务价格存在较大的自由空间。定价风险致使服务外包后政府支出可能不降反升。其次，合同的签订和执行存在履约风险。如果公共服务的品质数量、双方涉及的权利义务、违约责任等在合同条款中界定模糊，产生合同歧义和灰色地带，容易引发合同执行争议和冲突，为后期评价、监管留下隐患。第三，合同监督存在监管风险。公共服务质量、绩效评价量化困难，尤其对于经济效益较小、社会效益显著的项目而言，无形收益的难量性、未来收益的贴现等问题均使项目评价难以取得双方共识。

    政府购买公共服务的风险规避

    推进公共服务决策民主化，促使公共服务充分体现公众意愿。优化公共服务决策机制，提高决策的民主化、科学化水平，反映和尊重民意，保障公众的知情权、话语权以及决策参与权。在确定服务外包合同的种类、数量和方式时，可采用直接调研、统计分析等方法，明确汇总公众的真实需求。

    明确政府购买服务界限，逐步扩大服务购买范围。应当选择服务质量易于衡量、便于进行监督和绩效评估的准公共物品（或混合物品）。除国防、司法与法律、行政管理、基础科学研究等纯公共物品由政府直接组织安排生产外，其他诸如医疗、环保、社会保障、道路交通等准公共品均可探索向社会组织、企业购买。我国已有的政府购买服务多集中于养老、医疗和就业服务等领域，可进一步拓展至基础教育、公共卫生以及文化服务等领域。

    健全相关法律法规体系，构建公共服务购买的制度性保障。公共服务并未纳入现行《政府采购法》及其实施细则的采购范围，政府采购法律法规和相应的财政制度体系亟待完善。要把公共服务标的纳入政府采购目录，规定公共服务购买的原则、标准和程序规范，明确政府购买服务的规则和操作细则，促进公共服务购买制度化。

    推进购买服务透明化，建立严格的评估监督体系。建设政府购买服务信息平台，及时发布招投标需求、进度等信息，公开政府购买服务目录、资格预审信息、评标机制、竞标过程和中标结果，确保购买服务公开、公正。构建政府、社会公众和第三方机构等多方参与的监督体系，并坚持绩效评估监督制度化、长效化。

    加快培育和发展社会组织，增强公共服务市场的竞争性。建立各类社会组织孵化基地，着力引导、培育社会需求旺盛、服务潜力大的公益类社会组织，提升公共服务市场的竞争性和活力。

    重视和强化服务合同监管，推进合同管理动态化、全程化。加强对购买服务全过程的管理，包括服务合同的签订、执行、监督及绩效评价等环节。合同评价监督的重点是构建绩效评价体系，确保供应商按约定标准履约。考虑采用定期评估、服务对象回访、满意度测评等方式进行连续性、动态化评估监控，全面提高服务合同监管能力。 （作者：孙玉霞 单位：北京信息科技大学经济管理学院，本文系北京世界城市循环经济体系“产业”协同创新中心与北京市知识管理研究基地资助项目的阶段性成果）

    来源：《光明日报》