编者按 对于软件采购项目归类的问题，业内人士给出了服务类和货物类两个答案，他们一致认为软件开发、维护和升级属于服务类，而直接从市场购买的标准软件才为货物类。本文作者对作为服务类项目的软件开发采购的采购方式、评分方法、履约验收等几方面进行探讨，从而唤起相关部门优先采购正版国产软件的意识。


　　软件开发属于服务类采购


　　对"服务"一词，我国《政府采购法》用了排除法将其定义为除货物和工程以外的其他政府采购对象。《政府采购品目分类表》将其概括为印刷、出版，专业咨询、工程监理、工程设计，信息技术的开发设计，维修，保险，租赁，交通工具的维护保障，会议，培训，物业管理和其他服务十一个大项，所以对它们获取的过程就称之为服务采购。由此，软件开发也应在服务类采购的范畴。


　　国务院办公厅关于印发中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准中，计算机软件属于货物类采购的指可以直接从市场购买的标准软件等非定制开发的商业软件，不包括定制软件和对购买的标准软件再进行第二次开发的软件。绝大多数地区制定的政府集中采购目录明确将软件开发归入服务类，包括基础软件、应用软件、嵌入式软件和信息安全软件开发服务。


　　与货物、工程相比，服务有其独有的特点。一是服务无形而货物、工程有形。二是不同组织和个人所提供服务的品质差异性较大。例如，两家不同的软件公司提供软件开发服务的服务质量是不同的，采购人对他们的满意度也不尽相同，而且有时服务还很难进行简单的量化评价和比较。三是服务的不可储存性等特点也不同于货物和工程。例如，软件开发人员不在，就无法提供售后服务，服务不能储存以待需要的时候使用。四是服务的所有权转让也不像货物和工程那样简单、直接。五是服务的形式也不同于货物和工程，它可能是在顾客提供的有形产品上所完成的活动，也可以是无形产品的交付。


　　综上所述，笔者认为，采购定制软件和对购买的标准软件进行二次开发均属于服务类采购，而直接从市场购买标准软件等非定制开发的商业软件属于货物采购。


　　政府采购品目分类表（服务类）
                                                                                                                                               
序号品目名称
C01印刷、出版
C02专业咨询、工程监理、工程设计
C03信息技术、信息管理软件的开发设计
C04维修
C05保险
C06租赁
C0703交通工具的维护保障
C08会议
C09培训
C10物业管理
C99其他服务

　　


　　正版国产软件应优先采购


　　财政部《2014年政府采购工作要点》第三条明确要求，继续推动各地将通用办公软件列入集中采购目录，做好正版软件政府采购工作。从目前情况来看，政府采购软件产品的流程仍然存在盲点。一部分政府机关花了购买正版软件和优质电脑的资金，却没能采购到预装正版软件的电脑，而且暗箱操作的方法损害了采购人的知情权，不仅造成了国有资产的流失，也为政府机关的信息安全埋下了重大隐患。


　　因此，在日常采购过程中，通用软件是集中采购目录内产品，必须通过政府集中采购机构采购。集中采购机构应充分发挥职能作用，加强软件正版化工作的控制和管理。一方面是提高全体工作人员使用正版软件的自觉性；另一方面要帮助大家学会如何进行正版软件的采购，怎样使采购更有效率，怎样改进软件的使用管理，怎样正确地安装使用正版软件。


　　除此之外，政府采购还要优先购买国产软件。从微软最新一代Win8操作系统在政府采购中遇阻，到赛门铁克、卡巴斯基等国外杀毒软件从中央政府采购单上消失，国产化成为最近政府软件采购市场的另一热点话题。目前不少舆论担心政府软件采购偏向本国软件会违反WTO的公平原则，从而引起国际间的经济摩擦。其实，WTO的国民待遇和最惠国待遇并不适用于有关政府采购的法律、规章或细则。政府在采购过程中作为需求方，有权选择相应的供应方。使用政府采购国内产品是大多数国家扶持本国幼稚产业的重要手段之一。


　　政府采购的首要目的是获取安全可靠的产品，然后才是资金效率的提高和对本国幼稚产业的扶持。忽视了对产品质量的要求而盲目采购国内产品，无疑违反了市场竞争的规律，必然造成社会资源配置的失效。所以，政府应依据部门应用的实际性能要求，结合我国软件产品的发展现状进行采购。关系国家信息安全的基础软件和安全软件，应优先采用国产软件；而其他类型的软件采购，应遵循非歧视原则，对所有的企业敞开大门，采用同等的资格审查和评标标准；广泛、及时公布采购信息，并赋予供应商同等享有采购信息的权利；政府采购的制度规定、采购活动及采购过程应保持较强的公开性和较高的透明度，建立多品牌竞争的格局。


　　采购方式须按需选择


　　《政府采购法》虽然规定公开招标应作为政府采购的主要方式，但也规定了"因特殊情况需要"的例外。笔者认为，对于软件开发采购方式的选择，要大胆运用该"例外"规定，要破除首要考虑公开招标的思维定式。因为公开招标的优越性得以发挥是有前提条件的，即市场上供应商众多、不同供应商提供的产品基本具有同质性、产品主要是有形的、产品成本信息具有对称性、委托代理风险较小、采购对象不具有紧迫性。显然，软件采购不完全满足这些条件。


　　鉴于服务类采购项目大多具有无形、成本不确定且成本信息不对称、专业性较强的特点，尤其是当前我国服务类中介组织尚不健全的情况下，服务类采购方式的选择应侧重于按需采用的原则。


　　按需采用原则就是要根据服务类品目的不同特点，灵活选择采购方式。笔者认为，竞争性谈判和邀请招标方式相对于公开招标方式更适合于软件采购项目。对于技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或具体要求的软件开发服务，宜采用竞争性谈判方式；对于供应商有限，产品具有同质性的，宜采用邀请招标方式。实践中也经常存在软件采购项目由公开招标方式改为其他方式的情况。按需采用原则不仅有利于避免采购方式在执行中的变更而使工作被动，而且有利于提高采购效率和维护政府采购的严肃性。


　　使用综合评分法着眼"规范"


　　综合评分法是软件政府采购中运用较为广泛的评标方法之一，但使用中不能客观地确定不同评标因素的分值权数和每一分项应得的分值的问题，给软件采购工作带来不小的难度。针对这个难题，笔者认为，要科学而规范地用好综合评分法，应严格把握两个核心环节。


　　首先是对症下药，梳理出不同软件采购项目须重点把握的评标因素。例如，通用类的软件采购项目不必或较少考虑供应商调试、培训等因素；而专用类软件采购项目则需考虑调试、培训因素。采购人或其采购代理机构等在考虑评标因素时，要确保采购质量的优良，选准最佳的中标或成交商，就必须科学合理地确定出各种评标因素，而且在评标之前，就必须将这些影响评标结果的评标因素全部确定下来，并作为招标文件的一项内容公布给潜在供应商，以让他们能够及时地对各个评标因素作出实质性的响应，从而使采购工作更加客观公正。从实际工作来看，在正常的评标活动中，一般要考虑到的评标因素大致有：公司评价、技术解决方案、项目的管理和实施，培训和售后服务以及价格等。


　　其次是寻求价格、技术的最佳结合点，确定具体分值权重。在明确了具体的评标因素后，接下来的核心工作就是要考虑和评价每个评标因素对评标结果的影响力大小，并按其重要性程度的高低排成一定的次序，分别给予其大小不一的权值。对核心和关键性因素，要赋予其较高的权值比例，如技术解决方案等，而对一般性、影响力不大的因素，则给予较小的权值。


　　四招做好履约验收


　　《政府采购法》第四十一条对验收环节做了以下规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。对于软件开发采购项目的验收工作，笔者建议从以下四个方面入手。


　　一是推行分段验收约定，按采购合同约定的付款条件和付款期限进行分阶段验收，并出具分段验收报告书。在软件开发合同的签订阶段就提出软件验收项目和验收通过标准的意见；在软件的需求评审阶段, 仔细审阅软件的需求规格说明书,指出不利于测试和可能存在歧义的描述；在开发方开发完软件并经过开发方内部仔细的测试后,对完成的软件进行验收测试，提供完整的错误报告，提交给采购人, 由采购人根据之前签订的开发合同中相应的验收标准判断是否进行验收。


　　二是引入第三方独立验收。由于第三方不代表采购人利益，可以客观、公正地组织验收，可以及时发现，并有效解决验收中存在的问题，切实维护合同双方合法权益。第三方验收机构可以根据不同验收标的成立不同的验收小组，有针对性地选择专业人员，从而实现购买、验收、使用和付款四权分离，确保验收质量。


　　三是构建签约供应商的跟踪信用评价体系。该体系的主要功能是将软件服务供应商的履约表现通过指标量化并打分，再根据分值的高低将供应商区分为不同等级，作为决定供应商是否退出供应商库或参加政府采购活动的主要参考依据之一，从而约束供应商行为，鼓励供应商认真履约、提高服务质量。


　　四是完善服务类政府采购的信息反馈制度。该制度有助于及时、全面了解和掌握履约情况，减少投诉和工作失误，有针对性地提高采购质量和资金使用效益，有助于备案各服务类采购的成功经验和教训，防范与避免前期采购风险重演。


    来源：政府采购信息报