党的十八届三中全会在对既往政府购买公共服务实践总结的基础上，进一步指出，要加强各类公共服务提供，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。这为进一步推广政府购买公共服务指明了前行方向。
    然而，部分地区已经开展的政府购买公共服务实践也暴露出一些问题，如购买信息的透明度不高、合同条文不够清晰、竞争程度不充分、竞争方式不规范、服务价格不合理、购买成本过高，使购买公共服务的公开性、公平性、公正性大打折扣。同时，一些地方政府存在盲目扩大购买服务范围、随意委托等现象，使得我们不得不思考一个基本问题：政府通过市场向社会购买公共服务是否有底线，衡量的框架和标准是什么？笔者认为，建立政府购买公共服务的分析框架和基本标准，已是当下各地实施购买公共服务需要解决的关键问题。
    理清原则
    在发达国家，政府购买公共服务起源于上世纪70-80年代，并经历了过热、过猛，又逐渐趋于理性的发展过程。以最早推行政府购买公共服务的英国为例，其政府购买私人监狱管理服务就经历了起步、快速发展、反复变革、退出等不同的发展阶段。英国的历程启示我们，应该建立起政府购买公共服务的基本原则。
    理清政府购买公共服务的原则在于确定政府是否需要向社会购买、购买之后如何评价等基础性问题。根据发达国家已有的政府购买公共服务经验和教训，笔者认为，应该建立起政府购买公共服务的分析框架，或者给政府部门一个可以评估是否要向市场购买公共服务的标准。这一分析框架应该从公共服务的成本、质量、引入竞争的程度、支持社会组织的情况等方面展开，以为政府是否要购买公共服务提供依据和判断标准。
    标准构建
    政府购买公共服务能否有效节约供给成本，是衡量政府购买行为的核心标准。在购买服务过程中，政府内部供给成本核算是最重要的，也是政府购买公共服务的起点。只有购买公共服务的成本以及承包商履约成本在一定范围内低于政府内部供给成本，政府购买才有意义。此外，针对承包商提供的成本核算清单，政府可以和市场同质的服务进行价格调查对比，划定一个承包商盈利的范围或比例。当然，也应该看到，并非是购买的价格越低越好，盲目追求低价，将迫使供应商通过降低产品质量、降低用材标准甚至偷工减料等途径来确保其预期利润。即使有严格的监管来杜绝这种现象，也会造成中标单位亏损经营，长此以往，不利于政府采购市场的健康发展。比如，美国联邦政府规定了一个成本节约的门槛比率：只有人事方面的预期节约超过10%才能进行政府购买。我国目前的政府购买行为往往缺乏具体详细的成本核算，政府购买随意性很大，管理不够精细，许多服务成本不降反升，甚至出现为了监督承包商而另设机构和岗位等导致预算攀升的状况。
    公共服务质量也是衡量政府购买公共服务的重要指标。政府作为公共部门，公共服务的质量直接关乎着政府的公信力以及政府采购资金的效率。因此，必须保证承包商供给的公共服务质量可靠，符合政府部门及群众需求，即政府在采购过程中必须实施有效的质量管理。政府可以考虑采取如下措施进行操作：树立全面质量管理理念、进行质量检验和采取第三方认证等。
    引入竞争的程度也应该成为政府购买公共服务的重要标准。美国政府采购价格管理的原则是“全面公开的竞争”，强调通过市场竞争选择承包商，建立有效的竞争机制以提高性能、降低成本。同样，我国也应该把竞争程度作为是否购买或者购买后评价的重要指标。
    是否能够支持社会组织的发展也应该成为评判政府购买公共服务的重要标准。总体而言，我国社会组织还处于发展的初级阶段，面临许多难题。为此，通过政府向社会组织购买公共服务，培育社会组织发展壮大，使其逐步完善制度、良性运行、发挥应有作用，自然也是题中应有之义。
    （作者：王丛虎 汪晓林 单位：中国人民大学公共管理学院）

    来源：中国政府采购报