【摘要】 
   预算时间过半，预算执行逐步进入加速状态，政府采购执行效率也将接受又一轮考验。事实上，过去围绕政府采购效率的质疑和探讨一直存在，那么，当前在我国政府采购从注重节资防腐向实现“物有所值”、从注重过程控制向结果评价转变的背景下，业内对政府采购效率问题又有怎样的认识和思考？且看来自实践中的总结和分析。


政府采购为何不能“立等可取”

——关于提高政府采购效率的再思考（上）


■ 林日清
      政府采购不仅要关注价格、质量，体现“物有所值”，而且要关注效率，保障政府职能运作的顺利进行，同时保证财政支出的序时进度。实际上，采购效率也直接关系采购成本，政府采购效率如何，也可以说是体现政府采购“物有所值”的重要组成部分。政府采购效率是指采购项目的完成时间，即采购项目的采购周期，包括采购计划的编报、采购项目的审批、采购项目的招标采购活动组织、合同的签订、项目的组织实施、项目的验收、资金的支付等诸多环节，其中核心环节是招标采购活动组织。规范与效率始终是政府采购管理制度所要追求和平衡的两个方面，如何兼顾规范与效率的需求，在两者之间取得平衡，进一步提高政府采购效率，是当前政府采购制度改革发展的重大课题。政府采购前期的计划编报、审批，后期的合同签订、组织实施、验收付款都是机关事业单位内部可以改进的环节，因此笔者主要针对招标采购活动组织的效率进行分析。
总体来看，政府采购效率既受政府采购制度程序约束，也因项目自身复杂程度而异；既与各方当事人协调配合程度密切相关，也与预算管理、审批效率丝丝相扣。
     （一）政府采购制度
     政府采购的原则是公开、公平、公正。我国政府采购通过十几年的实践，已经初步形成了一套较为完善的管理制度和操作规程。但采购制度的严格性和操作程序的规范性与采购效率之间是存在矛盾的，采购程序规范性的增强可以使各方的权利受到充分的保护，但负面影响是会直接导致采购流程变得复杂，采购成本耗费增大，并降低采购活动的效率。如果在政府采购领域片面强调效率，要求如同私人采购一样“立等可取”，就难以形成规模优势，也容易导致腐败。
     （二）政府采购方式
     政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等。
公开招标，从采购人报送采购计划、报送财政审核招标采购控制价、选择代理机构、编制招标文件、专家论证招标文件、发布招标公告（自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日）、供应商投标、开标评标、预中标结果公示、发中标通知书确定供应商、签订合同等环节，大体需要40天左右的时间。这还是在整个流程正常顺利的情况下，如果采购过程中遇到需要经过进口产品审批、供应商对招标文件提出质疑需要澄清或修改标书、供应商对中标公告提出质疑等情况，那么时间还要相应延长。
邀请招标，除了履行与公开招标相同的环节外，还要增加7个工作日的资格预审时间。
竞争性谈判和询价，从谈判文件、询价通知书发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止只需要不少于3个工作日，因此可以比公开招标减少15-17天的时间。
单一来源采购，达到公开招标限额以上如拟采用单一来源方式的，在向设区市以上财政部门申请非招标方式采购审批之前，还应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，公示期不少于5个工作日。
      从上述采购方式的时限规定来看，公开招标和邀请招标的流程较长，其效率低于竞争性谈判、询价和单一来源这三种采购方式。
政府采购法规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”。事物都是有两面性的，在政府采购运作中，如过于强调公开招标方式，在公正、公平和竞争性方面有其优势，但也会不可避免地带来采购周期较长、程序繁琐、效率较低、成本较高等问题。
     （三）预算管理水平
     预算管理水平、预算编制质量直接影响政府采购的效率。许多地方虽然编制了政府采购预算，但是编制质量不高、批复时间晚且调整幅度大，使政府采购缺乏计划性，必然降低政府采购效率。 
     （四）项目复杂程度
     项目复杂，会增加采购文件的制作时间；技术要求高，会增加评标、验收等多道程序的时间。因而，采购项目越复杂、技术要求越高，则耗费的时间就越多，政府采购效率就会越低。这就要求采购人应实事求是地确定采购项目需求，在配置上不能要求越复杂越好，在技术指标上不能要求越高越好。
    （五）各参与方协调配合程度
     政府采购效率是建立在政府采购有关各方互相协调、互相配合前提下的效率。提高政府采购效率需要采购单位、采购代理机构、供应商、评审专家等参与方的共同努力。
     1.采购单位。政府采购效率的高低，在很大程度上取决于采购单位是否按规定的时限做好各环节的工作。政府采购改变了机关事业单位的采购习惯，也触动了少数人的权力和利益，难免受到误解抵触。一些采购单位对政府采购工作的目标、程序和方法不甚理解，采购人“采购主体”意识不足，对自己的职责和权利不明，未能依法正确履行自己的职责。从总体来看，我国当前还存在着采购单位重视程度不够、采购人员队伍素质不能适应形势发展需要的问题，主要表现在：有些采购人提供的技术、质量和服务需求不够明确，变化频繁，增加了采购难度；有些采购人在提供采购需求时，对市场信息和产品知识没有深入调研，照抄某个品牌的技术指标，造成倾向性和对其他品牌的不公平，容易引起质疑、复议和废标；有些采购人对采购代理机构代为制作的采购文件，因各种原因确认迟缓，或是坚持不合理、不必要的倾向性意见；一些采购单位对不是自己预想的中标供应商故意拖延组织验收，不按合同规定及时付款，或提出一些不合理的其他要求等等。这些情况，无疑都会影响采购项目的顺利进行，降低采购效率。
     2.采购代理机构。采购代理机构人员配备和素质高低，直接关系政府采购效率。有的代理机构只是集团公司的分公司或办事处，在开展代理业务的地区实际上只有三五个人负责业务，遇到项目集中时难以调配人力资源；有的在人力资源安排上，出于经济效益考量，重视承揽业务，忽视操作人员配备；有的对工作人员培训不足，工作人员容易产生工作疏漏；有的对员工激励不足，人员流动性过大。这些都是造成代理机构采购运作效率低下的原因。
     3.供应商。政府采购供需双方需要密切配合，在法律框架内完成交易，供应商的投标经验与技巧非常重要。政府采购实践中经常发生供应商因投标过程中的低级错误而直接出局的问题，如保证金错转，把总公司资质错当成子公司资质，标书不符合基本形式要求，标书不满足采购文件规定的商务条款或技术条款等。供应商的低级错误，不仅会给自己带来损失，也关系采购的竞争和效率，在某些招标采购项目中，一个投标供应商的出局可能会导致投标供应商数量不足3家而不得不重新招标的情况。
     4.评审专家。专家数量直接关系评审效率。如专家数量不足，专家抽取的效率就低，专家到位就慢。对于专家的专业分类也要把握好“度”，分类过细会导致类别中专家数量过少，造成抽取效率低，专家容易被“锁定攻关”；分类过粗又会导致专家专业性不够，外行评内行，影响评审质量。
     （六）监管审批流程与效率
      政府采购监管部门影响效率主要是在审批环节，包括非公开招标方式审批、进口产品审批、采购计划表审批。如何简化审批流程，缩短审批时间，以满足采购人对时间效率的需求？以厦门市为例，非公开招标方式审批和进口产品审批通常要经过“采购办经办-采购办主任-分管局领导”三个环节，进口产品在审批之前需要取得专家论证或主管部门批准；采购计划表审批则需要经过“业务处室专管员-业务处处长-采购办经办-采购办主任”四个环节，其中在公开招标限额以上拟采取非公开招标方式的，必须事先取得非公开招标方式批准。笔者认为，为提高效率，能够取消的审批应尽量取消；能够简化的环节就尽量简化；能够通过网上审批的，应尽量通过网上审批，减少纸质流转。（作者单位：厦门市财政局政府采购管理办公室）

      本文来源：中国政府采购报