一、 美国国库支付电子化管理基本情况 
　　美国联邦财政部一直致力于采取更加安全、高效、透明的国库资金运作方式，积极推动支付电子化管理的发展。截至2013年7月，联邦本级电子支付覆盖率达到了95.3%，已成为联邦资金支付的主要方式。
　　（一）国库集中支付制度基本情况
　　美国国库集中支付制度建立的历史可以追溯到1933年。时任美国总统罗斯福签署行政命令，将各行政部门中负责支付的工作人员调至财政部下设的支付部门，开始实行国库集中支付。目前，国库集中支付制度已成为美国公共财政预算执行的基础性制度。其管理和运作涉及行政和立法两大体系、多个部门，部门之间分工明确，预算制定权和审批权、国库资金使用权和监督权严格分开，形成了相互制衡的职责分工：
　　1. 总统预算管理办公室（Office of Management and Budget）。主要负责编制和组织执行联邦政府预算，并监督联邦政府各部门国库资金使用情况；参与制定预算、税收和财政等政策，为总统提供各类分析报告和建议。
　　2.财政部财务管理局（Financial Management Service）。是财政部（Department of Treasury）下设的专门负责国库集中支付业务的机构。2013年年初，公共债务管理局并入财务管理局。至此，该局的职能扩展为办理政府资金收付、管理政府债务和现金，以及提供政府财务报告等相对完整的国库管理内容。
　　3.国会相关委员会（Congress）。美国国会负责审核批准预算并监督预算执行。参众两院都设有预算委员会和拨款委员会。预算委员会负责监管国会预算过程和总体的预算计划；拨款委员会负责监督年度支出法案的制定。
　　4.审计总署（General Accountability Office）。负责对联邦政府的账务进行独立审计，代表国会监督所有联邦政府机构，有权调查所有与公共资金的收入、支出和使用有关的事务。审计总署由经过参议院批准、总统任命的总审计长领导。
　　美国法律授权财政部和国防部两大机构负责财政资金支付，其中的非国防支出，统一由财政部财务管理局依据部门的支付申请，将商品劳务支出直接支付到供应商账户，将工资、退休金、抚恤金等直接支付到个人账户中。据介绍，财务管理局每年大约办理10亿笔业务，占联邦政府资金支付总额的85%左右。
　　（二）国库支付电子化管理发展历程
　　国库集中支付制度是美国国库支付电子化发展的制度基础，信息技术的高速发展则是推动其不断扩大的外在驱动力。从1948年香农发表信息论的奠基之作《通讯的数学原理》，到20世纪IBM、苹果、微软、思科、谷歌等信息业巨头相继涌现，美国一直引领信息技术发展的浪潮。90年代初，克林顿政府推行“重塑政府”运动，通过实施电子政务及一系列行政改革计划，扩大了政府信息传播渠道，提高了政务透明度和行政效率，提升了公众对政府的信任度。2012年5月，白宫发布《数字政府：创建二十一世纪的平台，更好地为美国人民服务》总统令，推出美国新的数字政府战略，目标是使美国人民能够“随时随地使用任何设备”获得高质量的数字政府信息和服务，从根本上改变联邦政府的服务方式，促进国家创新能力的提升。伴随着一波又一波政府信息化的浪潮，美国国库支付电子化管理经历了艰难起步、不断拓展和全面实施等三个阶段：
　　1.起步阶段。20世纪80年代初，财政部财务管理局借助联接美国各金融机构的自动清算系统（Automated Clearing House）,从美联储国库单一账户到开设在商业银行的数以万计的收款人账户实现了自动转账支付，拉开了美国政府国库支付电子化的序幕。1987年，财政部财务管理局开始实施“供应商快递项目”（Vendor Express Program），通过电子化方式向联邦机构供应商支付资金。随后，财政部财务管理局又推行了“支付直达项目”（Go Direct Program），将联邦雇员工资、社会保险支出、退伍军人津贴等，由传统的邮寄国库支票改为电子转账支付。这一阶段，财政部财务管理局的工作重点是构建电子化支付系统、建立电子化管理标准化体系以及推动电子支付法案出台。
　　2.拓展阶段。考察中，财政部财务管理局坦言，推行支付电子化，最难的不在于技术，最大的障碍是观念的转变。实施国库支付电子化管理初期，财政资金支付方式不是由财政部、国会或其他政府机构决定，而是由收款人选择是采用电子方式还是支票方式。受传统观念、使用习惯以及商业银行服务等方面的影响，很多收款人特别是老年人，仍倾向于接收支票的方式。为加快推进支付电子化，财政部财务管理局做了大量普及知识、扭转观念的工作：一是推动国会立法，确立支付电子化管理的法律地位，并不断提高非电子化支付的门槛，使电子化方式逐渐成为日常支付的主体；二是采取发放手册、制作视频等方式，向收款人、供应商、联邦政府机构宣传电子支付在安全和效率等方面的优势，鼓励使用电子化方式。与此同时，以构建标准化体系为突破口，大力整合各政府机构、财务管理局以及美联储之间的支付管理系统，夯实电子支付技术保障。
　　3.推广阶段。2010年，美国财政部正式发布《电子资金传输规则》（Electronic Funds Transfer Rule），要求联邦资金原则上通过电子化方式进行支付，只有90岁以上的老人、身体残疾或智力障碍等特殊人员仍然可以接收纸质国库支票。该规则同时设置了3年的过渡期，明确自2013年3月1日起，要全部实行支付电子化管理。据美国财政部财务管理局资料显示，在全力推行电子化管理后，电子支付比例显著上升，尤其是社会保险、退伍军人津贴等社会保障支出，在2012财年开始时（2011年10月）电子支付方式占比为89.2%，到2013年7月已上升至97.3%。
　　（三）主要业务管理流程
　　美国财政部财务管理局在联邦储备银行开设国库单一账户，并具体经办国库集中支付业务。目前，主要的资金支付业务都基于电子化方式运作，电子信息在联邦机构、区域财政支付中心、联邦储备银行、财务管理局之间传递，实现电子化资金支付和自动化账务处理。其主要业务管理流程如下:
　　1.资金支付。联邦机构向区域财政支付中心发送支付申请电子文件，区域财政支付中心将支付文件发送至联邦储备银行，联邦储备银行向收款人的商业银行账户电子转账。支付完成后，联邦储备银行向区域财政支付中心发送支付确认电子文件，区域财政支付中心再转发给机构。
　　2.每日现金流统计。每一个工作日结束时，联邦储备银行将支付明细信息传送至现金管理系统，将账户汇总信息传送至中央记账系统，由中央记账系统进行信息核对和调整，确保信息的一致性、记账的及时性。确认完毕后，现金管理系统将明细信息传送至区域财政支付中心，区域财政支付中心通过系统转发至机构。
　　3.每月对账及差异处理。每月终了，区域财政支付中心向中央记账系统递交包含当月电子支付汇总信息的责任说明，机构向中央记账系统递交账户汇总信息的事务说明，两者经过核对形成差异说明。中央记账系统将差异说明和其他的凭证辅助信息以电子文件和缩影胶片的形式提供给机构。电子文件和缩影胶片上的信息是相同的，财务管理局保存缩影胶片作为会计档案。
　　二、 加拿大国库支付电子化管理基本情况
　　与美国相比，加拿大同样具有良好的国库集中支付制度基础，社会信息化程度和电子支付比率很高，部分专项指标甚至超过美国。由于加拿大属于英联邦成员国，其国库管理机构设置和制度设计带有一定的英联邦色彩。
　　（一）国库集中支付制度基本情况
　　1935年，加拿大央行成立，政府以出纳总长名义在央行开设国库单一账户，由出纳总长统一签发支票，开始实行国库集中支付制度。加拿大联邦政府国库管理由独立机构负责，主要涉及以下4个部门：
　　1．国库委员会（Treasury Board）。是内阁中一个法定性的委员会，负责所有支出批准和收入分配。国库委员会被视为政府总经理，负责将内阁批准的政策和项目付诸实施，并为政府各部门提供相应的行政资源。
　　2．国库部（Treasury Board Secretariat）。是国库委员会下设的一个部级执行机构，负责制定财务管理和控制政策，开展内部审计、制定评估标准，确保财务控制系统和过程的质量和统一性；向出纳总长就月度财政报告和年度公共账户执行情况提出指导性要求。
　　3．财政部（Department of Finance）。主要负责制定财政、税收政策，并会同中央银行共同制定货币政策；编制并提交政府预算；通过调查、预测与评估，提出经济和财政事务政策建议；制定加拿大银行金融制度；与国库部共同制定年终决算相关要求，准备和出版月度财政监测报告。
　　4．出纳总署（Receiver General）。与公共事务和政府服务部（Public Works and Government Services）合署办公，主要职能是控制和管理国库单一账户，提供国库管理服务；实行财政集中支付，签发支付指令；负责政府会计核算，编制每月和年度预算执行报告。
　　从以上机构的职责划分中可以看出，加拿大联邦政府机构之间更强调分权，对于政策制定、控制评估、操作执行等不同层面的管理分别由不同部门负责。从80年代末开始，加拿大政府将市场制度中的一些理论和方法引入到公共管理中，发起向“私人部门学习”运动，全面实施了政府支出管理改革计划。通过建立加拿大现代审计管理制度（Modern comptrollership）、实施财务信息战略（Financial Information Strategy）及政府会计与预算权责发生制改革（Accrual-based Accounting and Budgeting），大大提高预算执行的规范性，进一步加强风险管理及绩效管理。在此过程中，加拿大政府尤其关注政府资源利用效率和服务质量，充分利用电子化管理安全高效的特点，将其作为基础性手段运用到财政资金支付管理全过程。
　　（二）国库支付电子化管理发展历程
　　加拿大据称是全球联网率最高的国家，全国主要城市均有高速数据网相通，上网费用全球最低。早在1995年加拿大政府就提出“让加拿大成为全球最为互动互联的国家”的宏伟目标，并实施了“连接加拿大”信息化发展规划，其战略思维就是以电子政务为龙头和突破口，带动电子商务及信息产业等新经济发展，全面提升国家经济竞争力。1999年，加拿大政府正式颁布了国家电子政务战略计划——“政府在线”。“政府在线”是一个庞大的系统工程，并不局限于信息技术，还涉及政府管理革新以及行政职能调整，主要集中在信息服务、申请事务和促进经济技术发展等三个方面。得益于加拿大政府采用的综合性电子行政程序，加拿大国库支付电子化管理的发展也颇为迅速。
　　2007年12月，Visa国际组织公布了一份针对政府实施电子支付的研究报告(Government e-Payments Adoption Ranking，GEAR)，对全球43个主要市场经济国家的政府在线支付能力进行排名。结果显示，加拿大政府在实施电子支付方面居世界领先地位（获得92.4分，满分为100分)。据统计，2012年，加拿大政府电子支付所占比重约为77%。为进一步扩大支付电子化管理的覆盖范围，2012年10月，加拿大政府启动了“直接存款项目”（Direct Deposit Program），计划到2016年4月（加拿大财政年度从4月1日开始），逐步取消支票，全部采取电子化支付方式。
　　（三）主要业务管理流程
　　加拿大政府预算批准后，由出纳总署、各部门单位等机构实施，并接受审计总长依法监督和控制，任何部门不得变更预算和超额支出。预算执行后，由审计总长独立组织审计，直接向议会报告审计结果。其预算执行主要业务管理流程如图2所示。
　　1．资金支付。各部门统一向出纳总署提交支付申请电子文件，出纳总署审核通过后向代理银行签发电子支付指令，代理银行将资金支付到最终收款人。每日营业终了，通过中央银行的国库系统（TS）与各代理银行进行资金清算。
　　2．账务处理。出纳总署每完成一笔资金支付，即在总账系统（GLS）中进行登记，并将汇总账务信息传送到中央财务信息管理和报告系统（CFMRS）。中央银行每日与各代理银行进行资金清算后，将账户现金变动信息传送至CFMRS。各部门的支出信息通过各部门的部门财务管理系统（DFMS）传入CFMRS。
　　3．信息报告。所有各子系统的信息最终都汇集到中央财务信息管理和报告系统中进行管理，统一对外发布预算执行报告和政府财务报告。
　　三、 美、加两国国库支付电子化管理主要特点
　　在国库集中支付制度和信息技术的双重推动下，美加两国逐渐形成了制度完备、控制严密、分工协作的国库支付电子化管理体系。总的来说，美加两国国库支付电子化管理有以下几个特点：
　　（一）多层次构建安全保障网，确保财政资金和信息安全。
　　无论是美国还是加拿大，都把财政资金安全放在第一位。两国分别从管理和技术入手，采取多种安全措施，构建立体安全防护网，使财政资金安全管理达到较高水平。
　　1.建立多目标支付审核控制体系。美加两国通过一系列制度安排实现预算执行的合规性控制：一是预算指标控制，所有支出严格按预算执行，禁止无预算、超预算支出。二是现金流量控制，要求各部门根据用款需要合理编报用款计划，控制支出进度。三是合同订单控制，通过收集合同订单记录，及时定位政府采购违规情况。四是收款人账号控制，对所有联邦资金收款人账号实行备案管理，并对涉嫌洗钱、恐怖活动等资金流动情况进行自动化审查。
　　2.大量应用信息安全技术。在网络构建上，美国、加拿大联邦政府业务系统大都直接运行在互联网上，主要通过身份认证、数字签名、数字信封等方式来保证系统安全。部分地方政府，如加拿大安大略省，则建立了专门的局域网用于处理财政资金支付业务，采用技术手段与外网隔离。考察中，还发现美国对国库支票也采取了加密手段，如图3所示。在支票右下角印有支票密码，根据支付日期、金额、收款人等关键信息生成支票密码（一种特殊的二维码，通过特殊设备可以识别）。美联储在办理支票兑付时，将其与财务管理局支票签发系统的电子信息进行比对，确保支票的真实性和有效性。
　　3.加强信息备份和审计管理。目前，美国财政部财务管理局下设两个分支付中心，两个中心达到了金融级备份水平，一旦一个中心遭受网络攻击、地震、飓风等意外而终止服务，另一个中心可立即接管该中心的全部服务，实现7*24小时不间断运行。美加两国还高度重视信息审计管理，联邦政府各部门以及国库支付管理机构都建有单独的审计系统，由专人负责监控系统和网络的运行情况，并且每年评估审计系统的有效性，不断丰富和完善审计系统的控制规则，提高整个系统的防御能力。
　　（二）重视标准化建设，以此为抓手推动电子化管理。
　　两国高度重视信息采集、数据传输标准化工作，在促进业务协同、系统对接、信息共享和数据利用等方面取得了明显效果。
　　1.统一预算编制与执行信息分类。为实现预算编制与预算执行环节的信息传递、控制、追踪与反馈，美国国库总账账户编码与预算编码分类一致，且记录口径一致（如图4所示）。国库编码与预算编码信息均包括国库机构代码、账户代码、传输代码、资金类型代码、功能分类代码等，国库支付信息继承预算编制相关信息，并做相应扩展，国库代码增加一位财政年度代码，表明资金支付时间属性。
　　2.建立信息采集标准化体系。在美国，根据收款人的不同类型，如供应商、联邦政府雇员、联邦社会福利资金受益人等，按要求填写相关信息注册表，收集收款人识别号、账户信息等资金支付基础信息。在加拿大，所有联邦政府资金收款人需预先填写《直接存款申请表》，向出纳总署提供资金支付所需的必要信息。
　　3.建立信息共享平台。为方便机构快速采购货物和服务，并加强监管， 2007年美国财政部在各机构自建财务系统外建设了采购订单处理平台（Invoice Processing Platform，IPP），为机构提供自动化的采购订单收集、确认和审批流程，供应商也可通过该平台管理与多个机构的应收款项，其系统信息流如图5所示。通过IPP平台提供的一致、安全、透明的通信渠道，可随时查询每个交易的处理状态。目前超过40家联邦机构、7.5万家供应商使用该平台，采购订单处理量达到每年3000万笔。
　　（三）相关法律体系较为完善，对电子化管理主体和活动过程形成有效约束。
　　美加两国支付电子化管理体系内，均包括一套完善的电子支付法律法规体系，涉及联邦政府支付管理、财务管理、银行卡管理、安全管理等多个方面，对电子化管理各个参与方，以及整个支付过程具有较强的约束力。相关法律法规包括：
　　1.美国《联邦机构支付规则》（Management of Federal Agency Disbursements Rule）。该法案明确规定联邦政府电子支付相关要求、收费标准、信息传输规范等，要求联邦所有非税收入与政府支出必须通过电子支付方式（EFT）进行，除非得到国库秘书官的批准。国库秘书官负责确保同意使用电子支付方式的个人，在合理负担内接受电子支付方式，并提供技术保障。下列情况可仍然保留支票支付方式：A） 精神疾病患者以及偏远地区人员；B） 出生于1921年3月1日之前的人员；C）通过直接支付卡（Direct Express Card）无法完成支付或卡丢失等情况。
　　2.美国《联邦信息安全管理法案》（The Federal Information Security Management Act， FISMA）。该法案定义了一个广泛的框架来保护政府信息，免于自然以及人为的威胁。FISMA包括一系列安全准则和标准，在2002年成为电子政府法律的一部分。FISMA把责任分配到各联邦机构上来确保联邦政府的数据安全。法案需要程序员和每个机构对信息安全计划执行年度评估，目的是为了以一种低开销、及时和有效的方式把风险控制在可接受的范围之内。
　　3.加拿大《联邦财务管理法》。该法案是加拿大财政财务管理的基本法律，明确了预算执行管理各方的职责、收支程序，并对内部审计和财政资金绩效评价提出了日常管理框架和方法要求。
　　4.加拿大《联邦直接存款法案》。该法案明确规定联邦资金支付活动中，要逐步推行电子化方式，实现从国库到收款人账户的直接转账支付，并对直接存款适用条件、支付程序、标准化要求进行全面规范。
　　（四）数据综合分析利用成果丰富，带动政府财务管理水平大幅提高。
　　据加拿大最新研究发现，79%的首席财务官期望通过提高信息利用率，增强数据分析能力来支持战略决策。国库管理领域，利用电子数据进行深度分析和挖掘，同样有助于对业务处理过程的控制、监督，有助于管理风险的评估、识别，有助于决策支持信息的完整、准确。
　　以下是加拿大国库部提供的，根据实际业务数据形成的一个在线监控案例（见图6）。这一例子当中，通过几个指标发现了管理中存在的问题。如未附采购订单指标（no PO referece）表明，对采购订单的检查是控制的一个薄弱环节，数据显示尽管财务系统要求发票后面应附采购订单，但多数金额超过2万美元的发票未按规定执行。小于100美元的发票占比指标表明，有80%的小额支付没有使用公务卡。即时支付指标显示超过一半的发票被即时支付，并没有在30天以后支付，表明实际支付行为与延期支付政策存在差异。此外，该图示还显示出单笔交易的最大金额和最小金额，以及交易金额分别为正数、负数和零的交易数量。通过监控这些数据，审计人员发现一笔金额为12亿美元的巨额发票，经核查为录入错误，立即通知相关部门中止支付。

来源：中国政府采购网