在一个围墙高堵、铁丝网密裹的工厂，一群身着统一囚服的人正在像普通工人那样忙碌在生产线上。
    这是监狱企业的一个典型画面。看起来它们与普通工厂没有什么不同，但在美国、意大利、澳大利亚、英国、新加坡等国家，特殊身份让它们拥有了超然地位——其生产产品享有政府定向优先采购的政策。尤其是在政府采购制度发展成熟的美国，监狱企业更是具有无法撼动的立法根基。但是，这种地位的形成不是顺理成章的自然生长，而是充满了博弈、挑战和未知。
    三个人改变一项事业
    1934年，一个下雨的清晨，美国联邦监狱局（BOP）局长贝茨和联邦劳工组织（AFL）主席威廉·格林一同出现在白宫的椭圆形办公室，坐在他们对面的正是美国总统富兰克林·罗斯福。一项重要的决策将在这次“三人会谈”的激烈争辩中破壳而出。
    争论的焦点集中在监狱企业这一特殊的议题上。
    历史由来已久。从20世纪的第一个十年起，一些监狱内设工厂出于改造在囚犯人、利用低廉的劳动力、增加监狱收入等目的，开始生产一些日常办公和生活用品，卖给联邦政府机构和私人。但这一做法受到了劳工组织的强烈反对和抨击，他们认为在囚犯人在极其恶劣的条件下工作，同时还抢走了守法公民的饭碗，并对某些产业造成了冲击。20世纪30年代的大萧条和由此产生的高失业率激化了这种争议。
    在此背景下，BOP等部门开始积极谋划监狱企业的新出路，并精心提出一份改进建议，包括整合所有联邦监狱企业的经营管理、设立各方成员代表组成的董事会、产品仅限于定向销售给联邦政府机构、改善在囚犯人的工作环境和劳动报酬等。
    应该说，这份建议的改进意味十分明显，但在提交国会后，依然遭到了AFL的强烈反对，推进工作一度陷入僵持。
    不过，“强人政治”让这一局面出现了扭转。罗斯福对于联邦监狱企业话题和有关建议表现出了强烈的个人兴趣，随后便组织了载入美国监狱企业发展史册的“三人会谈”。经过会谈，罗斯福和贝茨化解了格林的反对意见，最终AFL撤回了其反对提议。
    1934年6月23日，罗斯福签署了组建联邦监狱工业公司（Federal Prison Industries,FPI）的授权法，并于当年12月11日发布了6917号行政命令（Executive Order 6917），决定正式创建FPI。同时，该项命令还作出了以下几项重要决策： 
    一是设立由商业、劳工、农业、消费群体和联邦政府机构等代表组成的董事会，以确保FPI决策的代表性。二是明确以“国家使用”为蓝本的工作方案，FPI产品和服务的销售对象仅限于联邦政府部门和机构，禁止向私人市场出售，以避免对某个行业的私人市场销售造成冲击。三是给予在囚犯人重要的改造和技能培训。四是为在囚犯人支付合理的劳动报酬和津贴。五是FPI的销售利润将被存入一个循环基金，以用于资助其他监狱犯人改造等事项。
    这些重要决策，在1948年修订的“犯罪和刑事程序”法案中，被编纂入内，有关FPI的属性、组织管理、新厂设立、监狱产品采购、资金管理、国会报告等详细规定，确定了监狱企业产品获得联邦政府优先采购的强制法定权力。
    其中，有关政府采购的规定在其后被吸收编入1984年生效的《联邦采购条例》（FAR）。概其精要，主要有两项核心内容：一是采购范围的强制性。FPI制造的货物以及提供的服务会在清单中详细列举，联邦政府各个部门和机构应优先采购清单中的产品和服务。二是采购程序的非竞争性。凡是属于清单中的产品，只要其价格不高于市场价格，并能满足用户需求，联邦政府各个部门和机构应按照FPI规定的订购程序采购，无需执行竞争性程序。
    这种基于立法的“超然地位”被美国人称为FPI强制源（FPI’s mandatory source）。
    强制采购的挑战和松动
    从1934年组建至今，FPI已走过近80年的历程。该公司在75周年时曾推出纪念特辑：“有围墙的工厂：75年的生活变迁”,将自己的履历描述为“一个真实的成功故事”。
    为“成功”作注脚的是特辑中的以下描述:1977年，FPI拥有了自己商标名称——UNICOR，从此这一标志出现在各个联邦机构的办公室；每年，囚犯工人几乎贡献300万元美元的收入，用于履行其法院责令罚款、子女抚养费和受害者恢复原状等财务义务；  FPI近80％的收入被定向用于从私人企业采购原料、物料、设备和服务，并且从妇女、少数族裔、弱势群体拥有的小企业的采购金额比例超过60％；FPI继续拥抱和追逐其创始人在一个世纪前的理想，提供超过175个不同的产品和服务，涵盖超过400万平方英尺的生产空间，并再造了近22000个就业岗位，技术精湛的犯人工人正在建设一个更加美好的未来……
    FPI的自我描述虽然极具煽动性，但围绕“强制源”的社会争论不仅从未削减，反而日益高涨。攻击的火力点主要集中在FPI与私人企业特别是小企业的不公平竞争。
    事实上，作为一个自主经营、政府所有的企业，FPI的运营具有明显的集团化企业特质。它设有董事会，有自己的营销部门，还有自己的商标；截至2013年9月30日，在62所监狱设有78间工厂；业务覆盖服装及纺织、电子、办公家具、回收以及服务等五大领域。2005财年，其业务收入达到17.65亿美元，但绝大部分收入来源于联邦政府采购市场，其中有几个较大客户——国防部占59％，国土安全部占12％，司法部占10％，一般服务管理部门占6％，社会安全局占2％。
    反对者认为，FPI盘踞了特定的联邦政府市场，不仅抢占了私人企业特别是小企业、弱势企业的政府采购市场份额，而且限制了某些特定行业的发展，夺走了守法公民的就业机会。
    从本质上说，美国联邦的监狱企业采购政策，面对的也是政府采购经济和社会目标如何平衡的问题。出于为囚犯提供改造和培训机会、降低犯人复发犯罪、维持监狱组织更好运营等社会目标实行的“强制保护”采购政策，不可避免地要触及市场公平竞争、私人企业利益以及相关产业发展等经济性目标的实现。不得不说，即使是在政府采购制度非常完备成熟的美国，这依然是个难以处理的问题。
   在强大的反对声浪中，联邦监狱企业立法层面的“强制源”不得不开始松动。
    1988年，《反毒品滥用法案》（The Anti-Drug Abuse Act of 1988）出台。该法案规定，为缓解对私人企业的影响，FPI在批准现有产品扩张或创造新产品之前，应提供其对产业和劳动力自由产生影响的书面分析，并在适当的出版物公布扩张计划，征求各界对计划的意见。
    然而，这一法案的明显指向是限制FPI产业扩张，并未触及“强制源”问题。真正发生改变则是十几年后的事情。
    军事采购领域率先“发枪”。最具标志性的是2002财年国防授权法案（The National Defense Authorization Act for FY2002）第811条和2003财年鲍勃·斯坦普国防授权法案（The Bob Stump National Defense Authorization Act for FY2003）第819条，在美国人们通常统称之为第811/819条。根据这两条规定，国防部各机构在采购FPI清单中所列的产品时，要进行两个步骤的采购过程。首先，该机构必须进行市场调查，以确定FPI产品在价格、质量和交货期上是否可以与私人部门的产品相媲美。如果FPI产品不具有可比性，那么该机构必须使用竞争性程序采购；如果FPI的产品可以与私人部门相媲美，则可适用18U.S.C.§4124中的强制性规定。这两个条文，随后都被编入10 U.S.C.§2410n。
    2008财年国防授权法案（the National Defense Authoization Act for FY2008 ）第827条进一步规定，国防部拟采购的产品，如果FPI的市场份额占比超过5％，必须使用竞争性程序。
    民用采购领域的改变也在发生。2004年综合拨款法案（The Consolidated Appropriations Act of 2004）规定，2004财年期间，禁止任何联邦机构通过国会拨款资金购买FPI的产品或服务，除非其产品和服务能够被证明符合法律法规规定的物有所值原则（the best value）。由此，军事采购第811条/819条规定的两步骤采购，延伸到民用采购领域。2005财年综合拨款法案(The Consolidated Appropriations Act of 2005)在该条规定前增加了“2005财年以及每一个财年”的时间限定，从而使其成为一项常态化的规定。这也被视为旨在消除FPI强制源的开端。
    按照美国联邦的立法规则，军事采购和民用采购的法案原则都毫无遗漏地被陆续编入FAR。
    除了立法层面的改进，FPI董事会也主动地作出了改进，其中的一条重要举措是提高免于执行FPI清单的门槛值。2003年5月，门槛值由25美元提高至2500美元；2007年，又进一步提高到3000美元，即该标准以下的产品和服务不必优先从FPI购买。
    FPI的未来
    “强制源”的松动不可避免地影响到FPI的经营。
    2013财年FPI经营年度报告显示，FPI遭遇了销售额连续第四年下降，并连续第五年经历净亏损。其销售收入已由巅峰期的近20亿美元下降到2013财年的5.3亿美元。FPI预计，2014财年及以后，FPI将面临联邦预算萎缩的额外挑战，从而进一步遭遇销售下滑和收入衰减的不利局面。
    尽管如此，这并没有得到反对者的“同情”，抗议监狱企业采购政策的声浪依然没有平息，甚至一些具有影响力的美国媒体也加入其中。
    《纽约时报》曾刊载文章称，聘用囚犯工作的FPI正在抢走私人公司为政府机构提供产品和服务的机会。同时，“如果中国这样做——让囚犯拿着低于平均水平的工资在监狱中工作，那么我们将会尖叫着说那是血腥谋杀的行为。”
    该文章指出，虽然这家公司不被允许向私人部门出售产品，但法律通常会要求联邦机构购买该公司的产品，即使其产品从价格上来说并非最便宜的。目前一个由两党国会议员组成的联盟正试图提起一项法案，内容是全面改革这家公司的业务运营方式，提议取消其优先地位。
    此起彼伏的反对声浪中，美国联邦监狱企业采购政策是否会作出进一步改变？正如一出美国好莱坞大片，它的结局给人留下了一个大大的悬念。
    （易舟）

来源：中国政府采购报