■ 第八届全国政府采购监管峰会·论文大赛获奖论文选登  
　　编者按 标准化建设作为实现政府采购科学化、精细化管理的突破口引起了越来越多单位和政府采购从业人员的重视。根据2012年国务院第五次廉政工作会议"加快建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台，实现政府采购业务全流程电子化操作"和财政部《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》的要求，不少地方开始积极探索电子化政府采购管理交易系统的标准化建设。术业有专攻的安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉在这方面更是作了深入的思考。本报分上（本版）、下（1539期4版）两期刊登他的研究成果、第八届全国政府采购监管峰会获奖论文，与读者分享。  

　　政采制度改革面临七大挑战  
　　经过十多年的政府采购改革与发展，政府采购规模和范围不断扩大，经济效益和社会效益凸显；随着计算机网络信息技术飞速发展，网上采购、网上交易也正深刻地改变着政府采购的操作方式和手段。然而，随着政府采购改革的不断深入发展，政府采购事业正面临着巨大的挑战。  
　　一是财政部门依法行使监管遇到挑战。财政部门作为财政性资金使用监管的主体，《预算法》、《政府采购法》等法律法规是明确和清晰的，但在现实监管中，尤其在政府采购的监管中，由于法律顶层设计问题，财政部门的监管职能处在被旁落，被边缘化甚至处在缺失的地位。  
　　二是管采机构设置和管理的挑战。目前管采机构的设置是不统一的，有些新设立机构仍然存在着管采不分，婆媳一家的现象。  
　　三是政府采购资源信息分离的挑战。目前，电子化政府采购的平台建设各成一派，资源信息不能共享，各自为政，重复建设，很少按照财政资金管理的要求和规律来建设。  
　　四是规模范围扩大与工作效率低下的挑战。安徽省在"十一五"期间，政府采购规模每年上100亿元的台阶，至2012年达到785.8亿元，规模和范围不断扩大，传统的手工作业已不适应快速发展的政府采购工作，政府采购工作效率亟待提高。  
　　五是加入GPA对电子化政府采购平台要求的挑战。加入GPA需提供规范透明的电子化政府采购服务平台，如何实现电子化管理是我们无法回避的问题。  
　　六是精细化、科学化、信息化管理要求的挑战。部门预算、政府采购、国库支付，资产管理是公共财政支出管理体制下的四位一体，是深化财政改革的必然要求，政府采购如何实现精细化、科学化、是摆在我们面前绕行不过的一道坎。  
　　七是源头防止腐败的挑战。由于政府采购直接与供应商、采购人、代理机构、评标专家、集采机构、监管部门等六方当事人与财政资金打交道，利用市场竞争采购物有所值的货物、工程和服务，面临反腐廉政风险挑战。  

　　政采全生命周期解决支付安全问题  
　　面对挑战，笔者认为，只有按照全生命周期管理的理念，打造符合财政资金管理要求的全省统一标准的电子化政府采购管理交易系统才是政府采购改革的一条必由之路。  
　　财政资金全生命周期管理理念  
　　在财政性资金四位一体的支出管理中，要想将财政预算资金的货币转变成预算单位想要的实物，也就是预算资金货币的实物化，主要是通过政府采购来实现的，它是综合预算执行的延续，直接反映预算执行的效果和财政监管的水平。也就是说，一个预算部门或单位使用财政性资金在取得货物、工程和服务时，主要是通过"部门预算、政府采购、国库支付、资产配置、再回到部门预算"这样一个财政资金四位一体全生命周期管理的循环来实现的。  
  

　　财政资金全生命周期主要解决三个资金使用问题。一是解决"该不该买"的问题，政府采购预算是部门综合预算中项目预算的组成部分，是通过部门综合预算编制，经过二上二下的审核，经人大批准，财政部门批复，部门执行。  
　　二是解决"买得如何"的问题，国库集中支付是部门（单位）使用财政性资金采购货物、工程和服务，将财政性资金通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。  
　　三是解决"如何来买"的问题，显而易见，政府采购是部门（单位）使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。  
　　在财政性资金四位一体全生命周期中，政府采购是财政资金全生命周期管理不可或缺的中间桥梁。通过财政资金全生命周期的闭合循环管理，有效地保证了财政资金的正确科学使用。  
　　政府采购全生命周期管理理念  
　　在财政支出改革的预算支出、政府采购支出、国库集中支付支出的"三驾马车"中，政府采购作为财政性资金执行的延伸，同样也存在一个全生命周期的管理问题，这个全生命周期的管理，体现了财政精细化、科学化、信息管理的要求，就是通过政府采购预算编制、计划审批、采购执行、履约检查、国库集中支付、资产配置和管理再回归到指导政府采购预算这样一个政府采购支出全生命周期的循环。  
　　在政府采购全生命周期中，政府采购上连部门预算，下接国库集中支付，它在预算执行中起着承上启下的关键作用。通过政府采购全生命周期的闭合循环管理，有效地保证了财政性资金的安全使用。  

　　政府采购全生命周期主要解决三个支付安全问题。在财政预算资金货币的实物化管理中，通过政府采购全生命周期的管理过程和实施措施，主要是解决财政性资金支付的安全问题，一是通过科学合理的采购预算编制把住了采购项目安排的合理性。二是通过公开、公平、公正的采购程序达到了可采购行为的规范性。三是通过严格的集中支付手续保证了财政资金使用的安全性。  
　　科学化管理需引入全生命周期  
　　全生命周期管理理念是政府采购精细化、科学化、信息化管理的充分体现。首先，在财政资金的支出上，政府采购是财政支出管理项目预算支出的重要内容，存在着固有的全生命周期问题。其次，在政府采购的执行上，政府采购也存在着一个全生命周期管理的问题。第三，在财政的监督检查上，政府采购是通过严格监督程序来实施的，存在着完备的支付手续问题。全生命周期充分体现了政府采购的精细化、科学化、信息化的要求。 
      系统建设应以两大职责为主线  

　　电子化政府采购管理交易系统的建设以什么样的标准来设计至关重要，笔者认为这个标准应重点以实现"资金监管、业务监管"两大职责为主线，建设成全省互联相通、安全可靠的资金安全和监管到位的电子化系统架构。 
　　在电子化政府采购系统中各当事人都有自己的角色。有财政监管部门、采购代理机构、采购人、供应商、评审专家等角色，由于角色不同，各自担负的任务和职责也是不一样的。 

　　对于财政部门来讲，主要是负责监督管理职责； 

　　对于采购（招标）代理机构来讲，主要是负责采购招标的过程； 

　　对于采购人来讲，主要是负责采购的需求和预算； 

　　对于供应商来讲，主要是参与投标、供货、履约； 

　　对于评审专家来讲，主要是负责项目的评审； 

　　对于社会公众来讲，主要是进行社会监督。 
　　所以，电子化政府采购管理交易系统建设的标准除了要实现财政性资金的支付、采购业务的全流程操作外，还要做到能对各节点全流程监管。整个系统既要满足财政资金支付的安全，又要满足政府采购交易全流程操作，还要满足政府采购各节点的监管，只有按这个标准来建设，才能实现财政支付职能和政府采购交易职能的同步。 

　　支付职能在内网上实现 

　　财政一体化系统是财政系统金财工程的重要组成部分， 政府采购是财政一体化系统的重要内容， 财政一体化系统（内网）主要是负责政府采购资金管理业务的，它的功能是通过财政部门到各预算单位的内网，将人大批准的年度预算指标批复下达到各预算单位。 
　　也就是说，各预算单位根据政府采购预算指标申报政府采购计划，经财政部门分管业务处室审批、采购处审核后下达政府采购任务至执行机构（集中采购机构或采购代理机构）。执行机构采购任务完成后，在外网签订的采购合同自动发送到内网。 
　　政府采购预算及内网业务流程（见流程图） 

　　省本级：采购单位在内网根据合同的金额和支付批次填报支付申请，发送，审核后到外网。采购单位根据合同和支付方式在外网上传验收材料（发票，验收报告等）。采购监督机构在外网审批支付申请和验收相关材料。外网将审核信息自动传入内网。省级国库支付中心支付资金。 
　　市县级：采购单位在内网根据合同的金额和支付批次填报支付申请，财政监督部门在内网审核支付申请。国库支付中心支付资金。支付完成后，把支付结果传到外网。

　　交易职能在外网上实现 

　　电子化交易平台主要负责政府采购（外网）的执行管理业务， 它的功能是财政部门通过内网将采购任务下达到集中采购机构或采购代理机构。 
　　集中采购机构或采购代理机构接受财政部门下达的采购任务书并编号，根据采购项目性质分办至各采购部门， 各采购部门收到采购任务书后，制定招标文件、发布招标公告、组织开评标、发布中标（成交）公告、签订采购合同等。 
　　外网系统业务标准化流程（见以下标准化流程图）： 
　　1.基础数据阶段标准化流程； 

　　2.采购计划阶段标准化流程； 

　　3.采购准备阶段标准化流程； 

　　4.采购实施阶段标准化流程； 

　　5.履约监管阶段标准化流程； 

　　6.分析决策阶段标准化流程。 

　　信息共享以安全为前提 
　　电子化政府采购管理交易系统标准化要结合财政一体化平台的标准化要求和全生命周期的理念，从资金源头上、采购节点上、支出末端上不能割裂来做整体性设计，通过分建支付标准化的内网和交易标准化的外网两套网络，内网管资金，外网管执行，在做到财政业务内外网分开的同时，在确保安全的前提下，采取标准化的多种手段实行双向数据交换，充分有效地进行资源共享，从而实现从计划到执行、执行到支付的全流程电子化。 

　　监督机制在循环程序上实现 
　　按照两大全生命周期的管理要求，政府采购整个流程的标准化是不可分割的，每一个环节都是以前一个环节为基础的，前一个环节决定着后一个环节来展开的，而后一个环节又验证了前一个环节的科学与否，通过内网的标准化运行，财政部门可看到每一个政府采购项目，从预算编制开始，到预算执行情况、采购资金支付、资产管理的每一个环节的状态，这个过程形成一个闭合监督管理的圆，实现政府采购的循环监管。 

　　而通过外网的标准化运行，所有政府采购当事人均可以根据自身不同的访问权限，随时随地跟进项目采购情况和结果，形成了交易执行监督的圆，构成了内外网全生命的周期的标准化合力， 实现了政府采购预算编制、计划审批、采购执行、资金支付、资产管理、绩效考评的环环相扣、相互制衡、互相依存，不可分割的、适时监控的闭合循环的标准化"圆"。 

　　这样，就从程序上建立了"预算－计划－执行－支付－资产－绩效"标准化的循环监督机制，从而从技术手段的标准化上保证了财政资金的安全，资金支付安全，人员腐败避免了，从源头上防止腐败的目的就达到了，就能更好地促进政府采购依法、合规、有序、健康的发展。 
　　目前，在安徽省政府采购的现实工作中出现了政府采购与招标投标领域的三元结构管理模式，这种管理模式不能说是弱化行政执法主体依法监管和电子化政府采购标准化的建设，而是协同依法监管和开辟电子化政府采购标准化建设的一种尝试。 
　　按照依法监管的要求，在电子化政府采购管理交易系统建设中，安徽省出现了三种监管模式，一是财政部门直接监管模式。这种模式是财政部门对集中采购机构及社会代理机构直接监管。这种模式对电子化政府采购的标准化建设是比较理想的。 
　　二是财政部门主体监管与其他部门协同监管模式。这种模式需在直接监管模式的基础上，增加其他部门协同监管的平台，财政部门侧重在使用财政性资金的采购项目上实施主体监管，其他部门侧重在采购业务的过程规范性等方面实施协同监管，这种模式对电子化政府采购的标准化建设提出了分段式的建设。 
　　三是招投标部门监管模式。这种模式是由市县、政府作主，由财政授权招管部门监督和执行。它的执法主体偏离了法律规定，也不符合管采分离的要求，这种模式不利于电子化政府采购的标准化建设。 
　　这里要强调解决好协同监管模式的问题：解决好这种模式的标准化建设问题：一是要有效地解决使用财政性资金监管脱节的问题；二是要有效地解决财政部门与其他部门协同监管包容发展的问题；三是要有效地解决政府采购与招标投标信息资源共享的问题。 
　　因此，不管哪种模式，只要能按照双生命周期管理理念和循环监督机制的管理要求，进行符合财政资金管理的标准化系统架构统一全面设计，就能真正实现政府采购精细化、科学化、信息化管理的目标。 

　　安徽省电子化政府采购管理交易系统是财政一体化系统的重要组成部分，整个系统的标准是依据财政部"金财工程"总体规划和财政资金管理的客观规律，符合财政性资金双生命周期管理理念和政府采购循环监管机制的总体要求来建设的。 
　　（未完待续）

来源： 政府采购信息报   作者：宋宝泉