例：某采购中心近三年公开招标项目组织实施情况
表1：某采购中心2010-2012年公开招标项目采购结果统计表
|
年度 |
公开招标项目批次 |
分包个数 |
废标 |
定标 |
|
废标数量 |
废标率 |
定标数量 |
定标率 |
|
|
2010年 |
155 |
220 |
38 |
17.3% |
182 |
82.7% |
|
2011年 |
220 |
357 |
55 |
15.4% |
302 |
84.6% |
|
2012年 |
202 |
297 |
57 |
19.2% |
240 |
80.8% |
|
合计 |
577 |
874 |
150 |
17.2% |
724 |
82.8% |
表2：某采购中心2010-2012年公开招标项目开标后变更采购方式统计表
| 年度 |
正常定标（未变更采购方式） |
变更为竞争性谈判方式 |
变更为单一来源方式 |
| 数量 |
占所有公开招标数的比例 |
占定标的公开招标数的比例 |
数量 |
占所有公开招标数的比例 |
占定标的公开招标数的比例 |
数量 |
占所有公开招标数的比例 |
占定标的公开招标数的比例 |
| 2010年 |
107 |
48.6% |
58.8% |
25 |
11.4% |
13.7% |
50 |
22.7% |
27.5% |
| 2011年 |
185 |
51.8% |
61.3% |
27 |
7.6% |
8.9% |
90 |
25.2% |
29.8% |
| 2012年 |
133 |
44.8% |
55.4% |
28 |
9.4% |
11.7% |
79 |
26.6% |
32.9% |
| 合计 |
425 |
48.6% |
58.7% |
80 |
9.2% |
11.0% |
219 |
25.0% |
30.3% |
注：表格内数量指的是实际分包数而非项目个数。
表3：某采购中心2010-2012年公开招标项目开标后变更采购方式具体情况统计表
| 年度 |
开标后变更采购方式的公开招标数 |
变更为竞争性谈判 |
变更为单一来源 |
| 只有两家投标（含多名供应商投标，但因同品牌同型号只能算两家） |
多于两家投标，实质满足要求的只有两家 |
只有一家投标（含多名供应商投标，但因同品牌同型号只能算一家） |
多于一家投标，实质满足要求的只有一家 |
| 2010年 |
75 |
14 |
12 |
22 |
27 |
| 2011年 |
117 |
12 |
15 |
51 |
39 |
| 2012年 |
107 |
14 |
14 |
46 |
33 |
| 合计 |
299 |
40 |
41 |
119 |
99 |
注：表格内数量指的是实际分包数而非项目个数。
如表1所示，2010-2012年，某采购中心共对577个政府采购项目874个分包进行了公开招标采购，定标率超过80%。但进一步翻阅这些公开招标定标项目的档案，便会发现，有不少项目在公开招标评审过程中变更了采购方式。
根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十三条的规定，对于公开招标项目，投标截止时间结束后参加投标的供应商不足三家的，或在评标期间，出现符合专业条件的供应商或者对招标文件作出实质响应的供应商不足三家的，如果招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定，便可报经财政部门同意后采用竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购。在实际工作中，很少会变更为询价方式，比较常见的便是转为竞争性谈判或单一来源。
由表2可见，某采购中心每年定标的公开招标项目中，通过正常公开招标程序确定中标供应商的比例并不是很高，约40%的分包中途变更为竞争性谈判或单一来源方式采购，其中明显以后者居多。2012年，公开招标转单一来源的数量约占公开招标定标分包数的1/3，为近三年来最高。
下面，笔者将对某采购中心公开招标评审过程中变更采购方式的具体情形进行统计。
由表3可知，在开标后变更采购方式的公开招标项目中，约40%是仅有一家供应商投标且满足要求而变更为单一来源采购，约33%是评标期间符合专业条件的供应商或对招标文件作出实质响应的供应商只有一家而变更为单一来源采购，剩下便是只有两家供应商投标且满足要求、两家以上投标但只有两家供应商满足要求而变更为竞争性谈判的情形，两者数量相当。这些公开招标的项目虽然确定了中标供应商，但实际上没有竞争或竞争不够充分。
四种原因造成投标人不足三家
为什么有如此多的公开招标项目最终通过其他采购方式定标？笔者对某采购中心三年来公开招标项目变更采购方式的具体情形进行分析后，将供应商不足三家的原因归结如下：
项目特殊性使然
部分政府采购项目专业性强，技术参数较为复杂或受环境所限，生产商数量稀少，本来更适合采用非招标方式采购，如高校一些专业实验仪器、质监部门检测仪器等，但有关部门因为无法确认潜在投标人数量，会要求先用公开招标方式采购。另外，有的项目规模不大，预算金额低，供应商的感兴趣程度及参与积极性也会大大降低。
部分供应商投标有瑕疵
有的供应商资质或其所投货物、服务不满足招标文件要求。有些是供应商未看清楚招标文件要求，在响应方面出现问题；有些是供应商"受人所托"来陪个标；有些是新成立的公司或很少参与政府采购的公司前来投标，他们对政府采购资格性审查、符合性审查等评审程序不够了解，明知自己资质不符合或货物、服务达不到招标文件要求，还是将投标视为宣传公司和产品的好机会，抱着侥幸心理来试一试，即便中不了标，也可在采购人、专家面前"混个脸熟"。
有的供应商投标文件制作出现问题。例如：投标文件正副本数量不符合要求，投标报价超过采购预算，未加盖公章，法定代表人或授权代表未签字，要求加盖公章却加盖投标专用章或合同专用章等其它印章，投标文件缺项或漏项，对招标文件中明确规定不得更改的格式文件进行了更改，分公司投标却缺少母公司授权，资质证书过期或缺少年审记录，等等。
有的供应商投标时出现重大失误。例如：迟到，未按招标文件规定的形式、递交时间以及金额缴纳投标保证金，未及时递交样品或样品递交不全或现场演示情况不符合要求导致投标无效，等等。
采购人要求提得有问题
有的项目是因为采购人对供应商资质要求过高，或是技术参数具有倾向性。这又分为三种情况：一是采购人初衷是为了采购到好的产品或服务，但在制订需求时又把握不准，经常高于实际工作需要，提出高门槛或是直接引用某主流品牌高档次产品的技术参数；二是采购人对所要采购的项目"不太懂"，亦未开展深入的市场调研，常委托某些供应商做方案、做需求，然后照搬过来；三是采购人与特定供应商相互勾结，存在不正当的利益关系，采购需求为该供应商"量身定做"，或者需求虽然没有体现出倾向性，但在与其他供应商沟通时表现出敷衍的态度、暗示项目已有"内定人选"，其他供应商认为中标几率低，便不会参与。
有的项目是因为项目预算资金偏紧，或时间要求偏紧，或付款方式太苛刻。采购人有时仅以网上查询的价格为参考制定预算，或事先和供应商商谈价格，以为通过招标方式价格会更低，便又降了一定的比例作为预算价格，或将以前招标的中标价作为预算价格，很多供应商觉得利润空间太小，便会放弃投标；有时，交付期过于紧张，除了前期跟踪并早已准备好现货的供应商，其他供应商没法满足交付要求，便也不会来投标；另外合同格式条款中不设预付款、付款周期长、尾款比例大等，也是造成开标不足三家供应商的原因之一。
隐蔽的倾向性条款瞒天过海
鉴于上述采购人方面的原因，集中采购机构在编制招标文件时也是十分为难。有的集中采购机构为了使招标文件科学合理，无倾向性和歧视性条款，采取了包括网上公开征集供应商意见、专家论证、供应商论证会、重大项目审定会等多种借助外力的方式，但实施效果有限，有些隐蔽性极好的不合理条款不一定能及时被发现，对投标供应商数量也造成了一定的影响。
变更采购方式六个问号亟待拉直
在各种因素的作用下，公开招标不足三家的现象时有发生。废标后重新招标的比例不是很高，更多的是通过变更采购方式定标。聚焦公开招标项目评审过程中变更采购方式的操作环节，便会有更多疑问：
第一，是废标后下次重新招标还是废标后变更方式继续采购？谁有选择权？
《政府采购法》第三十六条规定，"在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的……"；第三十七条又规定，"废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府政府采购监督管理部门或政府有关部门批准"。这意味着，公开招标若是出现不足三家的情况，首先应作废标处理。然而，或许是出于采购成本或效率的考虑，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十三条对公开招标不足三家的情形进行了灵活化处理，既可以废标后重新招标，也可报经财政部门批准后采取其他方式采购。
集中采购机构在实际工作中常常会犯难， 面对公开招标项目合格供应商不足三家的情形，有的采购人提出废标、下次再招，而有的采购人提出变更采购方式接着评；对于同一个项目先后两次招标均不足三家的，采购人第一次要求废标、下次再招，第二次要求变更采购方式继续评审；有时采购人提出废标、结束评审而评审专家却一致认为可以通过变更采购方式继续评审……目前，选择权很大程度上落在采购人手里，随意性较大，而这是否合理合法？
第二，变更后的采购方式是否符合《政府采购法》规定的适用情形？
根据《政府采购法》第三十条的规定，竞争性谈判采购方式的适用情形为：（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（四）不能事先计算出价格总额的。
事实上，许多公开招标项目有多家供应商投标，其中一部分因错交保证金、迟到、制作投标文件粗心大意等原因被判定投标无效，导致只剩下两家合格投标供应商，严格来说，并不符合《政府采购法》对竞争性谈判方式规定的四种适用情形，改用竞争性谈判继续采购有些不妥；同理，多家供应商投标，因各种原因导致剩下一家合格投标供应商的，大多也不符合《政府采购法》第三十一条对单一来源方式规定的三种适用情形，改用单一来源采购也是值得商榷的。
第三，变更采购方式后另行组织采购还是现场继续评审？
公开招标开标后变更采购方式的处理一般有两种：一是按照变更后的采购方式重新发布采购公告和采购文件，然后按照相关程序采购；二是现场按照变更后的采购方式，直接与剩余合格供应商进行竞争性谈判、询价或单一来源采购。前者将增加采购成本，延长采购时间，而且投标供应商具有相当大的不确定性，而对于如何确定参加谈判、询价、单一来源采购的供应商名单这个问题，业界也有不同意见；后者提高了采购效率，但集中采购机构也面临不少困惑。
第四，现场变更采购方式有风险吗？
公开招标变更采购方式，应报告财政部门并得到其同意方可进行，某省《货物和服务政府采购方式变更管理暂行办法》规定，"政府采购监督管理部门在受理政府采购方式变更申请后，应尽快予以审核并批复申报单位。除市场调研、专家论证、信息媒体公示等了解情况所必须的合理需要时间外，不得超过三个工作日"。由于要对申报的材料进行审核，财政部门再快也不可能当天批复，于是现场变更采购方式通行的做法便是，先口头报备，然后继续评审，待评审结果确定后再进行书面上报。书面报批手续的延迟将带来一定的风险，即财政部门在审核材料过程中如果发现"招标文件存在不合理条款或招标公告时间及程序不符合规定"不同意变更，但中标供应商已然确定，采购人或集中采购机构便不得不取消原来的评审结果。
第五，现场变更为竞争性谈判方式采购，但谈判采购过程中只剩一家供应商，该怎么办？
公开招标项目常常由于投标供应商只有两家或合格供应商只有两家，而变更为竞争性谈判方式继续采购，但在谈判过程中，有时还会碰到一些特殊个案：一是向供应商宣布采购方式变更后，有一家供应商拒绝参加竞争性谈判而退出的；二是结束了谈判环节在最终报价阶段，有一家供应商突然决定放弃报价的；三是在竞争性谈判最终报价中，报价较低的供应商报价出现严重失误，无法以该价格成交的。针对上述三种情形应该如何处理，目前存在一些争议，有人认为可以继续改用单一来源采购，有人认为不可再变更为单一来源，必须作废标处理，如果与剩下的一家再进行单一来源谈判，属于二次变更采购方式，是违法违规操作。在现实工作中，操作有些混乱。
第六，多家供应商代理同品牌同型号产品，现场变更采购方式后如何评审？
实际工作中经常出现公开招标项目有多家供应商参与，评审时却发现代理的是同品牌同型号产品，根据财政部《关于多家代理商代理一家制造商的产品参与投标如何计算供应商家数的复函》（财办库〔2003〕38号）规定，应当作为一个供应商计算，此时若变更为单一来源方式采购，该如何确定哪一家供应商参加单一来源采购？有时，还会出现多家供应商代理的是一个品牌，另有一家代理的是别的品牌，变更为竞争性谈判采购后，最终报价如何报？如果允许前一个品牌的多家代理商一起参与报价的话，可能会对后者造成不公平。
做足准备 确保变更过程中每一个细节都合法
作为政府采购的主要采购方式，公开招标项目频频变更为竞争性谈判、单一来源等其他方式采购，应当引起我们的重视。笔者从上面分析的原因和问题出发，提出如下改进建议：
根据项目实际确定采购方式
采购人和集中采购机构应根据《政府采购法》对各种采购方式相关适用情形的规定以及采购项目的具体情况，实事求是地选用恰当的采购方式，走出"公开招标是最好的采购方式"的误区；政府采购监管部门要转变"不管怎样，一律先公开招标，根据结果再做打算"的观念，对满足法定情形可采用竞争性谈判、单一来源等方式采购的项目，要本着实事求是的精神，依法审核并批准。
充分调研 用好信息化平台
科学编制招标文件。采购人或集中采购机构应充分做好前期市场调研工作，了解项目所在行业的背景、潜在供应商的数量、相关法规规定、项目的关键性指标等情况，合理设置投标供应商的门槛条件，除了国家、相关行业要求必须具备的资质外，其他证书、生产厂商授权等要求尽量不做硬性要求；通过多种方式广泛征集意见，排除技术参数的歧视性、倾向性条款，可在招标文件中注明"……参数值只是参考值，最大偏差允许在上述数值的……百分比的区间内浮动"或"技术参数指标仅作为参考，欢迎投标人提供符合或优于技术参数要求的产品并附上全面详细的证明材料供评委会审核评判"。
充分利用信息化手段。集中采购机构可借助网站、供应商平台、短信平台等，更大程度地公开采购信息，与广大供应商进行交流，听取他们对招标文件、评审活动的意见；通过网上招投标系统的开发使用，减少供应商纸质文件投标时一些易犯的低级错误的产生，降低供应商投标成本，提高工作效率和投标质量。
招标文件事先作出相应规定
招标文件中应事先规定某项目公开招标废标后可能的处理方法。例如，何种情形下重新组织招标，何种情形下变更为其他采购方式以及其他采购方式的采购程序、评审方法和定标原则。在目前相关法规细则缺失的情况下，笔者认为，可以根据各个采购人、采购项目的特殊情况采取不同的处理方法，但均应在招标文件中明确告知供应商。此外，对于公开招标限额标准以下的相对小额的项目，如果采用公开招标方式失败，可以考虑现场变更为其他方式继续评审并定标。
公开招标开标后变更采购方式的，无论是另行组织采购还是现场继续评审，均应满足《政府采购法》对相关采购方式适用情形的规定。但实践中，有的采购代理机构组织的这类项目变更采购方式的评委会意见书上写的是"……本项目只剩下两家供应商满足要求，改为竞争性谈判方式继续实施"。建议在此类意见书上增加变更理由， 如"采购人需求较急，如果再次招标，所需时间不能满足用户紧急需要的"等等，以对应竞争性谈判方式的第三种法定情形，但若以上述举例的理由变更采购方式的，应该在前期制定招标文件时便把采购人的需求时间列明，如此才理由充分。
严谨、细致地做好变更采购方式的报批工作。评标委员会一般会对"招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定"出具意见书，该项工作不能走流程，集中采购机构对此应严格把关，提醒评标委员会认真审核，如果是采用现场变更的形式继续评审的，要及时向财政部门进行口头汇报，在继续评审过程中，一旦遇到特殊问题，更要及时请示沟通。
最后，建议国家相关职能部门能尽快出台政府采购公开招标项目开标后变更采购方式的具体操作细则，对部分采购人的倾向性进行有效约束，对文中涉及的一些悬而未决、争议较大的问题作出细化规定，让从业人员能够在实际工作中有法可查、有据可依，更好地贯彻落实政府采购原则。
来源： 政府采购信息报 作者：陈瑜 赵国文 杨莉
