《政府采购法》第十六条规定，“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜”， 第十八条规定，“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”， 第二十条规定，“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。”《政府采购法》明确了采购人与集中采购机构之间的委托代理关系，并未明确规定集中采购机构的权利。同时，采购人从推荐的中标候选人中确定最终中标人的制度设计，进一步突出了采购人与集采机构之间的民事委托代理关系，弱化了集采机构的职能。
    笔者认为，集采机构在采购代理行为中的法律地位不同于一般民事委托代理关系中受托人的法律地位，应当强化集采机构的权利，赋予其独立决定中标人的相关权利。
    首先，政府采购过程中采购人不同于一般民事买卖代理关系中的买方。一般民事代理买卖关系中，委托人支付价款，取得购买产品的所有权，委托人因为是所支付价款的绝对所有权人，因而其能够自由决定受托人的代理权限。而政府采购资金是政府财政资金，财政资金最终来源于纳税人，设立集中采购制度的目的之一就是要通过集中采购机构确保用好纳税人的钱。从这个角度看，采购人并不是采购资金的所有权人，不能完全自主决定采购资金的使用，不具备一般民事代理买卖关系中买方的全部权利，不应由采购人最终决定中标人，而应由集采机构独立决定中标人。
    其次，集中采购机构承担的法定职责决定其应当享有对应的权利。根据《政府采购法》的规定，集中采购机构应该履行的职责非常多，如：落实保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等公共政策目标；采购人员应具备相应的专业水平、职业道德，考核不合格的，不得继续任职；集中采购所执行的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况等方面的均需要进行考核、定期公布等等。同时政府采购法律体系从集中采购机构的设置、专业人员组成等方面确保了集中采购机构相对独立的地位以及业务特长，奠定了集中采购机构履行上述职责的基础。但是，《政府采购法》中并未明确集中采购机构的对应权利，权利的缺位必然导致其职责的履行得不到保障。
    最后，强化集中采购机构的法定权利有利于实现采购当事人之间的制衡，更有利于政府采购立法目的的实现。政府采购制度的目的之一是要提高政府采购资金的使用效益。一个专业的、独立于采购人的采购机构是政府采购制度目的得以实现的基础。通过《委托代理协议》规制下的集中采购机构无法真正独立于采购人，代理人必然是委托人的附属。强化集中采购机构的法定权利，赋予采购代理机构独立决定供应商的权利，提升集中采购机构的法律地位，将有利于采购当事人之间的制衡。在采购人最终决定供应商的制度模式下，采购人对采购代理机构的监督动力不足，采购代理机构对采购结果的控制力偏低，而如果采购代理机构的权利明确，能够独立决定供应商，采购人作为最终采购产品的使用方，将会从对产品技术的要求、采购价格、合同履行等各方面加强对采购环节的监督，进一步确保政府采购公平、公正、高效进行。
    在强化集采机构权利的同时，需要明确并细化集中采购机构在落实保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展、保护知识产权等公共政策目标中的具体职责，确保政府采购的政策目标能落到实处。


来源：中国政府采购报    作者：重光律师事务所律师 廖晓阳